Tierra pública, frontera agropecuaria y disputas territoriales en El Impenetrable chaqueño (1976–2019)

 

Adrián Alejandro Almirón ^(*)

 

ARK CAICYT: https://id.caicyt.gov.ar/ark:/s24690732/b340e0lal

 

Resumen

 

La cuestión de la tierra en el Chaco, desde la década de 1970, evidencia importantes rupturas en relación con períodos anteriores. El proceso de modernización del campo chaqueño se refleja tanto en la normativa como en la expansión agraria sobre áreas fiscales del Impenetrable. Este artículo analiza las políticas de tierras desarrolladas entre 1976 y 2019, con especial atención al proceso de regularización y venta de tierras fiscales. El análisis se centra en las metas y propuestas impulsadas por el Estado provincial, reconstruyendo las continuidades y rupturas que atravesaron este período. La investigación se basa en documentación oficial del Instituto de Colonización de la provincia del Chaco, memorias de gestión de los distintos gobiernos, diarios de sesiones legislativas y prensa local.

 

Palabras clave: Tierras; Estado; Chaco; Impenetrable; Conflictos.

 

 

 

Public land, the farming frontier and land disputes in the Chaco Impenetrable (1976-2019)

 

Abstract

 

The land issue in Chaco since the seventies presents important ruptures, the process of modernization of the Chaco countryside is reflected in the regulations and in the process of agrarian expansion in the fiscal areas of the Impenetrable.  The article analyzes land policy between 1976 and 2019, highlighting the process of the land issue in the Chaco, since the 1970s, evidences important ruptures in relation to previous periods. The modernization process of the Chaco countryside is reflected both in the regulations and in the agrarian expansion over fiscal areas of the Impenetrable. This article analyzes the land policies developed between 1976 and 2019, with special attention to the process of regularization and sale of fiscal lands. The analysis focuses on the goals and proposals promoted by the provincial state, reconstructing the continuities and ruptures that crossed this period. The research is based on official documentation of the Colonization Institute of the province of Chaco, management memories of the different governments, legislative session diaries and local press.

 

Key words: Land; State; Chaco; Impenetrable; Conflicts.

 

 

Tierra pública, frontera agropecuaria y disputas territoriales en El Impenetrable chaqueño (1976–2019)[1]

 

Introducción

 

La problemática de la tierra en la provincia del Chaco es uno de los temas vigentes en la agenda política provincial, una de las principales preocupaciones es conocer efectivamente el ordenamiento y situación de esta o bien proyectar hacia futuro estrategias de inversión en las áreas fiscales. Reconstruir quienes y cómo acceden a la tierra es relevante, ya que permite dimensionar y comprender los sistemas productivos, las relaciones económicas y las vinculaciones de los habitantes con el territorio.

La política de tierras diseñada por el Estado posibilita comprender las decisiones, las iniciativas y las acciones, las cuales se encuentran nucleadas en una política pública. La cuestión de la tierra permite analizar las formas y estrategias estatales desarrolladas a lo largo del siglo XX (Lazzaro, 2021), sobre todo en los espacios subnacionales, como en los ex -Territorios Nacionales en donde el peso estatal tuvo una gravitante importancia en el diseño socio-territorial (Girbal Blacha, 2011; Blanco, 2018; Schaller, 2022). En tal sentido, al describir y reconstruir la práctica estatal y la conformación de las burocracias técnicas a lo largo del siglo XX, podemos reconocer diferentes momentos. En tal aspecto, las políticas agrarias y de tierras a nivel nacional desde la segunda mitad del siglo XX, se encontraron en un debate: lograr una mayor capitalización y productividad, a través de mecanismos de incentivos económicos, lo cual fue una característica desde la década del setenta. Desde los noventa, las variables tecnología y tierra fueron las características principales, destacándose la agriculturización y la sojización de tales medidas hasta el año 2008, momento en que la política de tierras tiene un enfoque hacia la racionalización, buscando en el mismo contener las demandas de los diferentes actores sociales. Su materialización fue la Ley de Tierras N° 26737 para la protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de Tierras, desarrollando un registro nacional de la titularidad de la misma (Lattuada, 2021).

De esta forma, entendemos al Estado como un actor que debe ser comprendido desde diferentes escalas. Esto permite reconstruir el diseño legislativo y la construcción del conocimiento, la conformación de estrategias y resoluciones de conflictos en el agro, y analizar un movimiento estatal constante, el cual se tradujo en redes, burocracias altamente especializadas y regionalizaciones estatales que han sido consolidadas a partir de la producción agroindustrial (Martocci, 2020, 2023; Carini, 2024; Moglia, 2023). Al reconstruir la política de tierras, analizamos un corpus normativo, el cual nos indica, de cómo y hacia donde el Estado diseña un objetivo sobre el uso de sus recursos y el cual nos permite encontrar los contrapuntos sobre las prácticas que se desarrollan en el territorio y desde donde se reconstruyen las interacciones con los actores sociales.

Los estudios sobre la cuestión de la tierra en la provincia del Chaco, han explicado las transformaciones territoriales desde una perspectiva geohistórica (Borrini y Schaller, 1981; Bruniard, 1979; Beck, 1995; Schaller, 2022). Otros trabajos, producidos desde el materialismo histórico, han propuesto el estudio de las luchas de clases en el territorio (Roze, 2007). Estos permitieron tener una mirada desde arriba, conociendo a través de una construcción de larga duración, los cambios que fueron generando. Otras indagaciones han hecho una revalorización sobre el pasado reciente desde distintas dimensiones. Nos encontramos con aportes que proponen desde la política pública la reconstrucción del avance de la frontera agraria en el marco de la reestructuración agropecuaria (Bageneta, 2015), y otros que problematizan el territorio desde la geografía crítica, aportes sobre las relaciones de poder que se establecen en el espacio y las cuales construyen nuevos escenarios (Salamanca, 2015; Colombo y Salamanca 2018; Giordano, Carpio y Quevedo, 2025). Asimismo, la mirada sobre el accionar estatal a partir del diseño y su implementación también permiten reconsiderar las aproximaciones al pasado reciente.

Teniendo en cuenta estos aportes, en el siguiente artículo proponemos reconstruir las continuidades y rupturas en torno a la política de tierras en el impenetrable chaqueño entre los años 1976 a 2019. Para ello, tendremos en cuenta la situación institucional de cada periodo. Durante esta reconstrucción indagaremos sobre la acción del estado provincial con los diferentes actores territoriales y reconstruiremos la incidencia de la conflictividad con los pueblos indígenas.

En tal aspecto, desde el inicio de la Campaña del Oeste, se evidencian un conjunto de tensiones que irán materializando en diferentes proyectos. Con el retorno de la democracia en 1983, evidenciamos continuidades y algunas rupturas en cuanto a las prácticas estatales, pero mientras esto se desarrolla, la tenencia de la tierra se fue concentrando y se generaron en este marco diferentes modos y formas de disputa por los derechos. Este trabajo recupera los principales hitos legislativos, los modelos y trazados de políticas diseñadas por el Estado junto con las tensiones que se establecieron durante estos años. Para ello, entendemos tres momentos relevantes que permiten comprender de forma sistematizada los conflictos y las políticas. El primero de ellos analiza la Campaña del Oeste, desarrollada entre 1976 y 1981; en una segunda etapa analizaremos las prácticas estatales en torno a la distribución de la tierra, desde 1983 a 2007, y abordaremos desde diferentes gobiernos provinciales los conflictos y el proceso de venta de la tierra fiscal que se desarrolla durante estos años. El tercer apartado analiza las políticas de tierras y de distribución desarrollada entre 2007 y 2019 con el objetivo de identificar las continuidades y las rupturas en materia de distribución de la tierra en la región.

La reconstrucción del proceso de colonización puede desarrollarse desde diversas estrategias. Asimismo, pretendemos reconstruir la conflictividad y las dinámicas generadas en torno a la cuestión de la tierra a partir de la práctica estatal. Para ello, entendemos que analizar la legislación y los registros estadísticos nos permiten reconstruir, por un lado, las burocracias estatales las cuales lejos de representar una uniformidad en su acción, representa y acciona de manera múltiple (O Donnell, 2011, p 166). La apariencia caleidoscópica de la construcción y diseño del Estado en torno a la política de tierras nos posibilita construir las continuidades y rupturas a partir del reconocimiento de sus objetivos los cuales permanecen como una marca en las dinámicas institucionales. Estas dinámicas pueden traducirse en normativas, en instituciones o en conflictos que permanecen y son resueltos de forma paulatina. El corpus documental admite analizar las velocidades en torno a la venta de tierras y las soluciones recurrentes para lograr sofocar la conflictividad. Entendemos al Estado como estructuración social y política la cual refleja una composición institucional a partir del juego de relaciones de fuerza articulada entre sus actores (Jessop, 2017, p 56). Así, es factible comprender como la construcción en su dinámica es fundamental para concebir las tensiones propias que se generan al momento de pensar y diseñar la política de tierras. En tal aspecto, las normativas y las demandas de los actores y sujetos sociales permiten analizar como la cuestión de la tierra, fue un tema vigente que se circunscribió a una región del Chaco, donde las tensiones por los recursos y la obtención de derechos sobre el mismo, serán parte de la construcción y discusión.

 

La Campaña del Oeste (1976-1983)

 

En la provincia del Chaco la política de tierras, desde 1976, se ha caracterizado por la modernización del agro y la expansión de la frontera agropecuaria. Esto implicó un cambio en la dinámica y la mirada hacia la política de tierras, se avanzó en las tierras fiscales del oeste con un plan de colonización denominado “Campaña del Oeste”.

El 27 de junio de 1976 se reunieron en la ciudad de Santa Rosa (La Pampa) diferentes representantes provinciales de las áreas de agricultura y ganadería. En tres días se discutieron y delinearon las políticas para el campo argentino, organizadas en ocho comisiones, las discusiones y propuestas ponían el acento en iniciar el proceso de expansión de la frontera agropecuaria en todo el país. Con ello, se inicia la colonización en El Impenetrable chaqueño. El área fue denominada de esta forma por la densidad del monte, siendo lugar de una biodiversidad excepcional. El 9 agosto de 1976 el gobierno provincial anuncia oficialmente el inicio de la Campaña del Oeste en la ciudad de Juan José Castelli con la presencia del presidente de Facto Jorge Rafael Videla.

 

Juan José Castelli se ha convertido en verdadero centro de operaciones. Un movimiento inusitado invadió sus calles. Sus hospedajes no dan abasto para albergar técnicos y trabajadores llegados para iniciar tareas de apertura de picadas y caminos de mensura y desmonte.

La conquista del impenetrable es una verdadera obra de titanes y necesita del temple de los hombres que contribuyeron a la primera colonización del Chaco. Se trata de una lucha sin cuartel contra la naturaleza, el monte, los animales y la falta más mínima infraestructura hacen que los primeros pasos sean muy dificultosos y que el avance sea lento. (…) ya se lleva logrado más de 150 kilómetros de picadas y se mensuran 80 mil hectáreas.[2]

 

Los diarios locales serán espacios de difusión y reproducción de la importancia de la colonización y las dificultades presentadas para las acciones y planificaciones del Estado. El secretario de Agricultura y Ganadería, Carlos Cadenas Madariaga, reconocía y establecía la relevancia de este importante cambio y avance de la frontera agropecuaria como una muestra de nuevo comienzo y refundación del país. En tal aspecto, entendemos que el inicio de esta política pública tenía como objetivo establecer discursivamente la prioridad de avanzar sobre el “desierto” productivo. Destacaba que la expansión de la frontera agropecuaria implicaba la incorporación de tierras al proceso de producción, teniendo en cuenta además el análisis de cada una de las jurisdicciones.

 

Todo está dado para una obra de gran transformación. Sabemos que esta región está agotada por una inclemencia climática que destruye las perspectivas inmediatas que la nueva política agropecuaria ofrece al país; pero sabemos que la providencia esta vez será igualmente prodiga. Es necesario solamente tener un poco de paciencia, trabajando, para cuando las condicione se modifiquen, se den nuevamente la riqueza y la producción, como esta tierra lo puede lograr.[3]

 

En enero de 1977 los trabajos de campaña se realizaron en las diferentes zonas en las que se dividió el Chaco. Estos tres campamentos de trabajo, se ubicaron primeramente en Pampa Tolosa, Miraflores y en Cuatro Bocas. Los trabajos de mensura y apertura de camino se realizaban, por un lado, con los técnicos del Instituto de Colonización y también de las empresas que fueron adjudicadas en la obra. Estas se encargaban de realizar el desmonte y apertura de caminos. En la primera parte de la campaña, las licitaciones fueron adjudicadas a empresarios de Presidencia Roque Sáenz Peña.

Los avances y la demostración de los trabajos desarrollados eran expresados como efecto positivo y alentador de un trabajo que aspiraba y tenía grandes expectativas. “El Impenetrable dominado”: en los primeros meses de trabajo se confirmaba la mensura de 37 mil ha, en un discurso y representación positiva sobre la acción. En los meses iniciales trabajaban de manera conjunta 12 equipos de mensuradores a la vez y 9 equipos se alistaban a iniciar en marzo. Para abril se estimaba llegar medio millón de ha mensuradas.

En casi todos los casos, deberían realizarse, aunque más no sea, un pequeño desmonte para comenzar las labores agrícolas. Si bien el gobierno de la provincia, por medio de la secretaria de Asuntos Agropecuarios con su Dirección de Extensión brinda el apoyo y asesoramiento que se requiera, llegándose casos a realizar de desmonte a pequeños productores.

La adjudicación del suelo fiscal se realizó a partir de la ley 2107, aprobada en 1977, en donde se regula las formas de obtener la tierra, un mecanismo relevante fue a través de concursos públicos. Los interesados debían presentarse en el Instituto de Colonización y presentar un plan de explotación y desarrollo, el cual era evaluado. Al momento de su otorgamiento se hacía especial referencia entre los productores chaqueños y no residentes en la provincia. La adjudicación se determinaba por la oferta de precios, la forma de pago y el plan de inversiones. Se realizaron cinco concursos hasta 1982, los primeros fueron los que mayor tierra distribuyeron.

 

Cuadro N° 1: Superficies adjudicadas durante la campaña del Oeste (en hectáreas)

 

Fuente: Elaboración de Enrique Schaller en base a Memoria del gobierno del Chaco, tomo III, 1982

 

El desarrollo de estas políticas, generan un nuevo espacio de control y diseño del territorio. Los pueblos indígenas, fueron reorientados en espacios que eran oficialmente reconocidos como reservas. Se crea un nuevo mapa del territorio. Las mensuras, los pueblos y las áreas fueron construidos sobre el territorio; y en medio de este proceso, se desarrolló la consolidación de la frontera agropecuaria y la consolidación del capitalismo a través del cambio productivo en la matriz económica y distribución de la tierra.

 

La cuestión de la tierra en los primeros años de la democracia chaqueña: continuidades de una redistribución

 

La llegada de la democracia en 1983 y el fin del autodenominado "Proceso de reorganización nacional" no interrumpieron la lógica de distribución y avance territorial. En este sentido, mientras se revisaban los delitos de lesa humanidad, el Estado provincial, durante los primeros dos gobiernos justicialistas (1983-1991), no llevó a cabo un análisis crítico y exhaustivo sobre lo que implicó el "Proceso" en términos de distribución territorial. Sin embargo, sí se realizaron investigaciones acerca del costo social, como por ejemplo la investigación de Nadal Stella Maris que examina las condiciones laborales (1987).

Iniciado el gobierno, a partir de las demandas de los medianos y pequeños productores se sancionó una nueva ley de tierra en 1984 en la provincia, N° 2913. Esta responde a las necesidades de productores y corporaciones agropecuarias sobre la tenencia legal y las formas de lograr la posibilidad de adquirir tierras fiscales.

La aprobación de la ley no presento resistencia, las principales entidades agropecuarias acompañaron la misma, dado que respondía a las demandas de los actores para mejorar la forma de acceso y su promoción. En cuanto a las condiciones de compra y venta de la tierra, esta no podía ser trasferida a un tercero luego de la compra por el termino de diez años, aunque la misma reconocía excepciones a familiares de primer grado. Esta limitación en la venta directa tenía como objetivo establecer la permanencia de los productores en el territorio.

Se llevaron adelante proyectos de colonización e inversión a través de la explotación del monte del chaqueño, los estudios sobre las condiciones y las posibilidades económicas con una ganadería tecnificada estuvieron presentes en la planificación estatal. En tal sentido, en 1985 se promueve “el plan de reactivación del agro chaqueño”, en donde se iban poner a disposición créditos y entregar maquinaria a los productores, pero la situación económica hizo que este no se aplicara.[4]

Asimismo, la “agencia indígena” retoma el peso político que había logrado construir desde la década del sesenta. La participación de indígenas en el gobierno, por un lado, posibilitó su reconocimiento y pudo lograr espacios de discusión, en los cuales el peso de la tierra tuvo un lugar en la agenda de debate. En 1986 se realizó la I Asamblea de Comunidades Indígenas, en Presidencia Roque Sáenz Peña. Como resultado de este encuentro se llevó adelante la elección de seis representantes integrados por miembros de cada etnia. En esta asamblea se visualizó la necesidad de acceder a más de un millón de hectáreas. Este pedido fue elevado al gobernador Florencio Tenev. Se iniciaba de esta forma el debate y la disputa por la recuperación territorial de las comunidades. Como respuesta a esta demanda, el gobierno sancionó por resolución la reserva de 100.000 hectáreas en las zonas E y F del departamento General Güemes y Almirante Brown. La aplicación de esto se resolvió en 1991 con el decreto 480/91.

Un año después, se sanciona la Ley N° 3258 “De las comunidades indígenas” creándose el Instituto del Aborigen Chaqueño (IDACH). Su tratamiento y aprobación no fue inmediato, presentó resistencia por parte de algunos legisladores. Con la ley aprobada, se aseguraba la tierra gratuita en calidad de reparación histórica (art. 9) y la figura de la entrega de la propiedad comunitaria, reconociéndose en la misma “las tierras adjudicadas en propiedad a las familias y comunidades indígenas no podrán ser usadas o explotadas directa o indirectamente por personas ajenas a la comunidad, física o jurídicas no indígenas” (art. 12. Ley 3258-1987). La reglamentación de la ley por el decreto 2749/87 articulaba las acciones entre el IDACH y el Instituto de Colonización.

En cuanto a tierras reservadas, estas fueron aumentando progresivamente. Desde la década del setenta se cuenta con los primeros propietarios y la forma de entrega a través de la Asociación indígena, habrá conflictos y regularizaciones en distintos espacios de la provincia.

Por su parte, la tierra fiscal y el proceso de la venta de tierras durante estos primeros años de gestión se acentuaron en toda la provincia. Los registros permiten analizar el sostenido proceso de titularización del suelo en las distintas colonias de la provincia. Hacia 1990 de la superficie total de la provincia de más de 9 millones de ha, del cual cerca de 5 millones de ha eran propiedad privada (Instituto de Colonización, Resumen estadístico por departamentos de 1990), este proceso de venta de la tierra puede registrarse este proceso de transferencia.

 

Cuadro N° 2: Concesiones y títulos de propiedad en la Provincia del Chaco

 

Fuente: Beck Hugo (1992) “El régimen de la tenencia de la tierra en las provincias de Chaco y Formosa entre 1960 y 1990. El proceso de su adjudicación y su estado actual. En: Decimo Encuentro de Geohistoria Regional, Resistencia, 2 y 3 de julio. Resistencia: IIGHI.

 

Los departamentos que componen el Impenetrable hacia 1991 tenía un progresivo proceso de privatización que fue acentuándose con el correr de los años desde la ley de tierras.

 

Cuadro N° 3: Tierra Fiscal de la provincia del Chaco (2000-2007)

 

Fuente: Elaboración propia en base a las estadísticas del Instituto de Colonización

 

El inicio del gobierno de Acción Chaqueña (1991-1995) sostuvo para su política agraria y de tierras continuidades en la avanzada de la frontera agropecuaria. Esto implicó la persistencia del modelo sojero en los diferentes departamentos de la provincia. Se acentuaba el proceso de pampeanización, implicando con ello las áreas de desmonte.

En cuanto a las planificaciones realizadas por el gobierno provincial se destaca “el Plan Tirol, para un Chaco en desarrollo” en 1995, este tenía como propósito final lograr estabilidad en la producción algodonera promover el desarrollo de la agroindustria (Bageneta, 2011, p. 131). La propuesta fue continuar con la tierra como “fomento” y concentrarse en el “desarrollo” para ello se debía habilitar a la compra para que empresas pudieran acceder a la tierra.

Desde el punto de vista administrativo, el Instituto de Colonización fue intervenida y se realizó una investigación sobre las formas y administración de la tierra durante la administración justicialista.

 

Hemos dispuesto la intervención al Instituto de Colonización de los resultados de las tareas encomendadas, surgen ya acciones concretas. Como medida prioritaria se dispuso resolver la situación de los adjudicatarios a los que el Instituto de Colonización debe la realización de las mensuras y se estudia, mediante la colaboración desinteresada de profesionales del medio, la instrumentación de un sistema que permitiría a los adjudicatarios contratar la mensura de sus predios con agrimensores particulares, resarciéndolos de tales erogaciones mediante la desgravación del impuesto inmobiliario rural. Trabajamos también para satisfacer las aspiraciones de otros adjudicatarios que dieron cumplimiento total a las obligaciones contraídas, y a los que solo faltarían algunas actuaciones administrativas para el otorgamiento del título de propiedad. Gestionamos ante el gobierno nacional la provisión de los fondos prometidos para sustanciar la transferencia de 150.000 hectáreas, que oportunamente se concedieron a aborígenes chaqueños.[5]

 

El proceso de mejora radicó en completar el proceso administrativo para la entrega de la tierra. Se acentuó la dinámica, dado que era una de las demandas de los pequeños productores, es consideraba que más de 15 mil productores aborígenes y criollos no tenían regularizada su situación legal. En 1994 el gobernador en sus discursos de balance e inicio de la gestión reconoce e informa los avances realizados.

 

En este sentido y en una misma línea de pensamiento con el gobierno nacional venimos gestando grandes cambios. La Reforma del Estado, la eliminación del déficit fiscal, la garantización de los servicios que el Estado debe prestar a la sociedad, la aplicación de los recursos para financiar obras que porten al desarrollo. Son necesidades responsabilidades que merecen más análisis que aquel imprescindible para resolución técnico-legal colonos de toda la vida en innumerable cantidad de casos, con trámites de 15 y hasta 25 años, aguardaba que se les otorgue la propiedad de sus tierras. Vamos a ser justos Con todos ellos. Estamos resolviendo todos los casos, con celeridad, absoluto respeto.

También queremos ampliar las fronteras agropecuarias, para ello es necesario favorecer el acceso a la tierra de muchísima gente que sabe y quiere trabajar ar. Los concursos para hijos de productores y los que venimos haciendo para profesionales dan cuenta de esta voluntad nunca doblegada en nuestra gente.

Desde principios de 1992 y hasta finde 1993 se entregaron 670 títulos de propiedad de la tierra. Para este año está previsto entregar 150 títulos más de los cuales 40 ya están en manos de sus propietarios y preparamos una próxima entrega. En total vamos a llegar a 820 títulos de propiedad acordado a través del Instituto de Colonización.[6]

 

Las comunidades indígenas estuvieron movilizadas frente a la posibilidad de privatización de áreas del Impenetrable para grandes empresas y además en el marco de los debates desarrollados en la Convención Constituyente Nacional y provincial de 1994. En 1995, producto de los reclamos por la regularización de la tierra, se crea la Comisión Mixta Interministerial la cual integraba a comisiones y asociaciones representativas de las comunidades[7]. Estos exigían el cumplimiento de la entrega legal del territorio aplicando inspecciones y mensuras, pero también generando nuevas áreas de ocupación.

Durante los gobiernos del partido de la Unión Cívica Radical (1995-2007) la cuestión de la tierra continúo siendo una problemática. El discurso fue una continuidad del gobierno anterior, reparar las deudas con los productores capitalizados y medianos con su situación legal y brindar mecanismos e incentivos para mejorar la producción agrícola y ganadera. El ingeniero agrónomo Pablo Baluk señalaba que la agricultura se encontraba frente a un desafío con el nuevo gobierno, una preocupación del sector era el endeudamiento de los productores dado las perdidas por el cultivo de algodón y el rinde del suelo a partir de la falta de rotación de cultivos.[8]

La organización campesina indígena fue un punto de quiebre dentro de las delicadas relaciones entre Estado y actores sociales desde inicio de la gestión radical (Carrasco y Briones, 1996; Barbetta, 2022). Los trabajadores del Instituto de Colonización maniobras de ventas sospechosas desde 1997, pero el foco de mayor preocupación fueron las ventas de las tierras del Impenetrable, dado que se sospechaba de no cumplir los tiempos solicitados por la ley para realizar traspasos a sociedades. En este aspecto las observaciones de Vallejos Raúl sobre la dinámica permiten comprender las tensiones desarrolladas en la administración de la tierra.

 

Recordó las denuncias realizadas por pobladores de la zona del Impenetrable que acusaron al instituto de colonización de entregar de tierras a extraños. El dirigente menciono también el enérgico llamado a las autoridades por el arzobispado de la Arquidiócesis de Sáenz Peña, monseñor Lorenzo Sartori para que intervenga ante la explotación irracional de los bosques de algarrobo.[9]

 

El Foro Multisectorial de la Tierra creado en 2006 es un ejemplo de este conjunto de transformaciones y de la organización campesina en la provincia[10] con movilizaciones, acampes y manifiestos en los medios de comunicación. El caso que mayor mediatización fue la entrega de tierras a los hermanos Gualtieri, quienes recibieron una concesión durante el “Proceso” y ampliaron sus tierras en 1983. Posteriormente, el mismo fue investigado en 1996 por incumplimiento, pero en 2006 fue nuevamente concedido en venta. Finalmente, en el mismo año, tras advertir la presión realizada en los medios,[11] las tierras fueron expropiadas. En junio de ese año, la Fiscalía Administrativa de investigaciones inició indagaciones sobre el proceso de venta de tierras y el fiscal encargado fue Eduardo Kassor. La legitimidad del gobierno en torno a esta problemática en conjunto con la crisis en otros ámbitos (educación, salud, administración pública) llevó a la progresiva pérdida de gobernabilidad.

Por su parte, los pueblos indígenas continuaron el proceso de reclamo para regularizar la tenencia. El mismo tuvo avances en las áreas reservadas, como la Reserva Grande y en la Reserva Teuco, conocida como el Interfluvio, en donde a través de la acción del Consejo Federal de Inversiones (CFI) se proponen estrategias de relocalización de los criollos que se encontraban afectados. La comunidad indígena Qom logró, en 1999, la efectivización de la entrega de las 140.000 hectáreas, la problemática se planteaba en cómo llevar adelante la relocalización de pobladores criollos e indígenas de acuerdo con las zonas. El plazo para su aplicación era de cinco años y su aplicación llevó diferentes tensiones entre los pobladores y el Estado.

También se generaron proyectos que pudieran dar cuenta de la complejidad de la trama de relaciones. El “Proyecto de Desarrollo Integrado” fue realizado por la Comisión Mixta Provincial (CMP) con el apoyo del instituto de Colonización y Desarrollo Social. En el Interfluvio se registraban 39 parajes, de los cuales se encontraba distribuida la tierra en propiedad individual, fiscal y comunitaria. Hacia 2001 se identificaban dos asociaciones que intermediaban con el Estado para su ordenamiento: la Asociación Criolla Fortín[12] y la indígena Meguesoxochi.

Las tensiones propias de este proceso de relocalización y los proyectos por la tierra generaron manifestaciones y estrategias de territorialización étnica (Gómez 2021). La intermediación del Estado en este conflicto fue esencial, convirtiéndose en un árbitro de las demandas. Los informes generados por expertos financiados por el CFI muestran la articulación con el nación, con el desarrollo de programas en busca de promover un desarrollo rural y el objetivo de que el conflicto no lograra alcanzar mayores extensiones del territorio, en tal aspecto se intentó capsular el conflicto.

De esta manera, realizando durante estos 10 años el proceso de regularización y venta de la tierra, que fue acelerado, se redujo considerablemente el suelo fiscal, pero se debe señalar que se crearon reservas[13] y se consolidó el proceso de adjudicación a particulares. Los cambios en la forma de adquirir las mismas parten de modificaciones a la hora de su compra con los concursos de tierras. El decreto N.1923/00 sostenía la indexación de la tierra realizada en 1996, pero quitaba la indexación y los intereses punitorios por un interés fijado del 8% anual sobre el saldo pendiente de pago. Esto facilito a quienes compraron la tierra a regularizarla y en su defecto a comprar nuevas áreas.

 

Cuadro N ° 4: Tierra fiscal en los departamentos Almirante Brown y General Güemes

 

Departamento	1983	1984	1985	1986	1987	1988	1989	1990
Almirante Brown	40028	86915	104443	12181	152231	172581	198046	191083
General Güemes	262928	273633	279066	283438	298286	311796	323568	354845

 

Fuente: Elaboración propia en base a las estadísticas del Instituto de Colonización

 

El impenetrable hacia 2007 contaba con más de 400 mil ha fiscales, esto implica que, de las áreas señaladas como fiscales, más de 50% se encontraban en los departamentos Güemes y Almirante Brown. El inicio del gobierno peronista intentaría plantear una nueva estrategia de comunicación y propuesta de colonización sobre la tierra del Chaco.

 

 

¿Racionalización o Reparación histórica de la tierra?: proyectos estatales para la cuestión de la tierra

 

Entre 2007 y 2019 se desarrollaron tres mandatos del partido justicialista con el frente Chaco Merece Más. En tal aspecto existe una ruptura en la forma en que se comprende la organización y negociación con los actores, al menos al inicio de la gestión. La emergencia por la tierra estuvo marcada y presente en los discursos sobre reconocer a los productores, en especial a los algodoneros, mientras que se desarrollaba y acentuaba el proceso sojero.

Una de las primeras medidas similares que encontramos como relevantes fue la intención de establecer una planificación del territorio, en algunos casos negociada con los actores y sujetos. La intermediación fue a través de diferentes entidades y organismos nacionales y territoriales, frente a conflictos de extensa data. Pero principalmente por instalar un discurso político que apelaba a la reivindicación de la tierra, identificando postulados del primer peronismo.

 

Hemos logrado asignar 1084 títulos de propiedad de la tierra, mediante el Instituto de Colonización durante 2008; títulos que están entregándose a través del Registro de la Propiedad Inmueble durante este primer cuatrimestre de 2009. Creemos que es una justa y legítima reivindicación en virtud del principio filosófico de que “la tierra es de quien la trabaja”. En definitiva, pretendemos trabajar esforzadamente para cumplir la meta de que cada productor rural tenga acceso al título de propiedad de la tierra, conjuntamente con otras acciones de carácter concurrente. Hemos trabajado para un programa de 6.000 kilómetros de mensura, con el objeto de garantizar que la transferencia del título de propiedad de la tierra para cada productor incorpore el financiamiento, en forma ínsita, para garantizar efectivamente la mensura correspondiente de la transferencia de los títulos, juntamente con el recupero de más de 50 mil hectáreas que hemos identificado que no cumplían los requisitos oportunamente esbozados de adjudicación.[14]

 

Entre 2007 y 2015 la situación de la tierra estuvo atravesado por las investigaciones, revisiones del funcionamiento del instituto de colonización,[15] y solicitudes por parte de los pueblos originarios de reconocer la emergencia de la titulización de la tierra. Este fue reconocido desde 2008-2011[16] por la provincia buscando espacios de dialogo desde el poder ejecutivo y legislativo para reconocer las demandas de los productores. También, con la sanción de la ley ambiental a nivel nacional y provincial delimitaron y promovieron estrategias estatales en el territorio. En Chaco, la ley de ordenamiento territorial tuvo efectos en las inspecciones y el registro de los bosques del impenetrable.

Hacia 2012 se crea el Instituto de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar. Si bien sus propósitos estaban destinados a resolver situaciones de la pequeña producción, entre sus apartados se reconoce la relevancia de la cuestión de la tierra para lograr una mejora en la producción.[17] En 2015 se sanciona la Ley Nacional N° 27118 Reparación Histórica de la agricultura familiar para la construcción de una nueva ruralidad en la Argentina, la provincia reconoce la misma e intenta aplicarla (Figueroa 2025, 2023).

Por su parte, la demanda de campesinos e indígenas fue en aumento. El centro de estudios Nelson Mandela y el Foro Multisectorial por la tierra exponían las irregularidades. El mismo se vio mediatizado en los medios gráficos y los aportes de Colla (2018) y Barbetta (2015; 2020) dan cuentea de estos procesos. Los diputados provinciales se ocuparon de estas denuncias intentando   reconstruir las irregularidades de las ventas en determinadas áreas, en especial el Impenetrable.

La tierra del Impenetrable además era considerada como un área estratégica, por la explotación económica y por los recursos naturales que disponía, existe una continuidad en la conservación de este, pero se construye en base al turismo ecológico, rural y local una nueva posibilidad de generar recursos. La política reorientada hacia el turismo y aspectos vinculados a reconstruir simbólicamente el territorio (Quevedo, Giordano 2023, Almirón Quevedo 2025), se construyeron desde la expropiación de las tierras de Luis y Manuel Rosseo y luego su traspaso a la órbita nacional para la creación del parque nacional en 2017.

En cuanto a materia de tierras, se llevó adelante la entrega de más de 300 títulos de propiedad, desde el punto de vista discursivo, el mandatario reutilizo la expresión reconocida del primer peronismo “la tierra para quien la trabaja”, este intentaba lograr la conformación de un apoyo de los sectores rurales a partir de la reivindicación de la tenencia del suelo. Para lograr el ordenamiento territorial se prosiguieron con los trabajos de mensura e inspecciones en la región del Impenetrable y en otros departamentos de la provincia, estos trabajos fueron realizados en conjunto con el CFI.

 

Este trabajo tiene fundamento en la necesidad de ejecutar un plan integral de regularización tendiente a concretar la transmisión del dominio público al privado de los predios adjudicados en venta que detenten precio cancelado y realizadas las mejoras fundiarias exigidas por ley para lograrlo, con el objeto de eliminar situaciones de precariedad en la tenencia de la tierra, situación que, por otra parte, impide el ordenamiento parcelario productivo y la realización de inversiones prediales de un importante conjunto de pequeños y medianos productores distribuidos en distintas jurisdicciones departamentales del territorio provincial.[18]

 

Estas mensuras realizadas permitieron, hacia 2018, concretar la entrega de 120 títulos de propiedad de tierras rurales, pero también se recuperaron 19.334 ha redireccionadas a los municipios que planificaron obras sobre las mismas. El proceso de entrega de los títulos de propiedad continuó, se entregaron 1.000 títulos de propiedad, esto era presentado como un logro para los sectores medios y pequeños productores que les faltaba regularizar la tenencia.[19]

El conjunto de estas acciones nos permite analizar cómo el Estado provincial intentó aplicar una política de redistribución y ordenamiento vinculado a pequeños y medianos productores. Mensuras e inspecciones de la provincia permitieron redefinir las áreas y el espacio en el cual se encontraba la posibilidad de establecer una reorientación, con un consigna que para los sectores rurales reúne un significado de una política de redistribución, pero que la misma, como hemos mencionado, no responde a la realidad del campo chaqueño del siglo XXI, el cual presenta matices y aspectos muy distintas a la década del 40.

En todas estas acciones el gobierno aparece como un promotor activo de la regularización y el afianzamiento de la economía. El “Estado”, un articulador, un organizador social el cual a través de sus instituciones y agentes logran reactivar situaciones emergentes. El presidente del Instituto de Colonización manifestaba en uno de los actos realizados en 2018 los objetivos y perspectivas asumidas por el gobierno para estos años sobre la política de tierras.

 

A nosotros no nos importa la venta de grandes extensiones, sino que pequeñas extensiones de tierra puedan estar en la mayor cantidad de productores posibles (…)
Desde el Gobierno establecimos precios promocionales para los pequeños productores y nuestra política tiene que ver con la decisión del gobernador de arraigar a las familias en el territorio (…) Al establecer un precio a la tierra partimos de la definición de que, si son pequeños productores, le damos precios promocionales, bajos y que lo pueden pagar hasta en 10 años. Pero cuando se trata de grandes superficies de tierra para aquellos que tienen poderes económicos e ingresos elevados, el valor incrementa notablemente, llegándose a sextuplicar, y deben pasar además por un proceso de factibilidad muy exigente y riguroso (…) toda la política de tierras está encarada para mantener la ruralidad, que la gente siga viviendo en la zona rural y los pequeños productores tengan la opción de ser dueños de la tierra que trabajan.[20]

 

Estas prácticas intentaban resolver las demandas de tierra fiscal. Mientras tanto el Censo Nacional Agropecuario en 2018 registró 1.024.872,6 ha de superficie sembrada, la cual se encontraba distribuida principalmente entre los departamentos del centro y norte de la provincia. En cuanto a la cuestión de la tierra la misma se encontraba con una realidad que pese al discurso, no hubo modificación de la matriz de la década del noventa:

 

Cuadro N° 5: Estado de la tierra de la provincia del Chaco

 

 

Fuente: Elaboración propia en base a los Censos Agropecuarios de 2008 y 2018

 

La distribución de esta permite analizar la prevalencia de tierras enajenadas, manteniéndose un 5 % de tierra fiscal. Asimismo, se permite reconocer el número de propietarios de la tierra, los productores del impenetrable que tenían la tierra durante estos años eran de 3539, con diferentes capacidades de gestión y administración de los recursos, los cuales concentran un total de 1.364.900 ha, el 83% de la región, la superficie total de ambos departamentos es de 1.641.036 ha.[21]

En el departamento Güemes se encontraba con un total de 48 posesiones que se encontraban en terrenos sin límites definidos por tipo de dominio y régimen de tenencia de la tierra. Estas áreas son consideradas como “otros”, la superficie de esta área no cuenta con un registro, pero son en estas regiones en donde se llevan adelante reclamos y tensiones con productores por la tenencia del suelo.

Por su parte en la Reserva Grande, el proceso de titularización a indígenas y criollos llevó a un nuevo escenario de conflicto y negociación para lograr un punto intermedio entre las demandas y requerimientos de la comunidad. Desde 2016 en adelante el proceso de tensión por lograr acuerdos de cómo y a quién entregar la tierra fue un tema de profundo debate que se articularon en encuentros planificado desde el Estado y en manifestaciones realizadas por cada sector. La organización MOWITOB^[22] en 2018 presentó una revisión a la entrega de títulos a criollos, este es reconocido por la justicia chaqueña dadas las normativas internacionales, nacionales y provinciales que avalan el pedido de consideración (Quevedo-Almirón 2025). Iniciado el 2019, las decisiones sobre quién y cómo llevar adelante el proceso de distribución y titulación estaba y quedaba como un espacio pendiente de resolver en la Reserva, litigio que hasta el día de hoy es motivo de atención para actores y sujetos territoriales.

Los procesos desarrollados de políticas de tierras tuvieron como propósito, en lo discursivo, lograr la reparación histórica de las demandas de las comunidades. En gran medida existió una apertura relevante por parte de los diferentes poderes públicos de lograr solucionar las demandas de los múltiples actores, por este motivo, y analizando las diferencias en cuanto a estrategias de desarrollo sobre el territorio, la política que prevalece para estos primeros años de gobierno es la racionalidad sobre el territorio. Reconocer y otorgar a quienes se encontraban en el territorio y buscar maneras institucionales para reconocer y atender cada una de las realidades del agro chaqueño.

Consideraciones finales

 

La cuestión de la tierra desde la década del setenta, en especial desde 1976 con la campaña del Oeste, fue un tema de relevancia en torno a los modos y formas de realizar y pensar la planificación. El objetivo geoestratégico de insertar las tierras al modelo productivo, afianzado en una colonización foresto-ganadera, llevó a construir un nuevo territorio. Reconstruir la cuestión de la tierra en tres momentos que consideramos relevantes, por un lado, con la avanzada del Estado provincial hasta 1983. Posterior a esto, durante los primeros veinte años de democracia, el Impenetrable es pensado y planificado para su inserción y máxima explotación. Para ello, la venta de la tierra como hemos reconstruido en el trabajo fue una constante y por momentos en los tres períodos analizados han sido más determinantes.

Este proceso de venta acelerada y de productividad de las tierras se evidencia en la etapa de productividad y racionalidad que señala Lattuada. Esto se tradujo en mayor organización y conflictividad de campesinos y pequeños productores que se organizaron demandando al gobierno respuestas. Las tensiones desde inicios del nuevo siglo sobre la tierra, en especial en el Impenetrable chaqueño, aumentaron. En especial, desde el retorno de la democracia el lugar de las comunidades indígenas en la agenda política ha sido y es relevante, la recuperación de territorio y su posterior distribución en el Impenetrable reconstruye las diferentes prácticas estatales que fueron diseñándose y aplicándose para la regularización de las tierras del Interfluvio y la Reserva Grande. Estas dan cuenta de avances y de retrocesos sobre la materia, la cual se encuentra compuesta de tensiones y territorialidades.

De esta forma la cuestión de la tierra en la provincia del Chaco ha sido central, en especial la vinculada con la tierra del Impenetrable chaqueño, lo que prevalece como continuidad es la idea de avance de frontera sobre los recursos a partir de la capitalización de este con sus resistencias por parte de las comunidades.

 

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Recibido: 27/06/2025

Evaluado: 27/09/2025

Versión Final: 22/11/2025