Los trabajadores
del Estado contra el Estado. El conflicto sindical en la Administración Pública
durante el Chile de la postdictadura
Rodrigo Araya Gómez(*)
Resumen
El objetivo del artículo es
analizar en forma exploratoria la acción sindical de los trabajadores del
Estado durante los gobiernos del Chile postdictatorial. Consideramos relevante
investigar a partir de estudios de casos, la acción desarrollada por colectivos
de trabajadores públicos, fuertemente afectados por los fenómenos de la
tercerización, precarización y subcontratación, puesto que evidenciarían por
una parte la falta de representatividad de las organizaciones sindicales
tradicionales del sector público y por la otra, un proceso de relevo
generacional que daría origen a nuevos liderazgos y formas de participación
político sindical en base al principio de la autonomía y la democracia en las
bases.
Palabras claves: precarización;
sindicatos; flexibilización; administración pública.
The workers of the State against the State. The union conflict in the
Public Administration during the post-dictatorship Chile
Abstract
The objective of the article is to explore in an
exploratory way the union action of state workers during the post-dictatorial
Chile government. We consider relevant to investigate from case studies, the
action developed by groups of public workers, strongly affected by the
phenomena of outsourcing, precarization and subcontracting, since they would
show on the one hand the lack of representativeness of traditional unions of
the public sector and on the other, a process of generational change that would
give rise to new leaderships and forms of union political participation based
on the principle of autonomy and democracy at the grassroots level.
Keywords:
precarization; unions; flexibilization; public
administration.
Los trabajadores del Estado contra
el Estado. El conflicto sindical en la Administración Pública durante el Chile
de la postdictadura
Introducción
El
objetivo del artículo es analizar en forma exploratoria la acción sindical de
los trabajadores del Estado durante los gobiernos del Chile de la
postdictadura, considerando estudios de casos, representados en organizaciones
que han surgido a partir de movilizaciones de los trabajadores a honorarios[1] y
conflictos sectoriales que han significado un cuestionamiento a los tipos de
prácticas sindicales llevadas a cabo por la Agrupación Nacional de Empleados
Fiscales (ANEF), organización que representa en forma mayoritaria a los
trabajadores del sector público y también una interpelación al propio Estado en
cuanto empleador por su propia política de relaciones laborales.
Tradicionalmente,
se ha incluido a estos grupos de trabajadores dentro de las clases medias, sin
embargo, tal conceptualización puede ser cuestionada a raíz de los efectos del
modelo neoliberal, que ha significado una fuerte precarización e inestabilidad
en la relación laboral amparada por una legislación pro empresarial. Además,
hay que tener presente, que la estructura laboral chilena ha favorecido la
división y desigualdad en las condiciones de vida de los trabajadores, quedando
separados en vinculados a la planta o planilla estable y contratados a
honorarios y/o subcontratados, afectando a la cohesión de los mismos,
especialmente en coyunturas de movilización o reivindicación de demandas
laborales.
En
este sentido, nos interesa explorar el posible vínculo entre los cambios en la
estructura de las relaciones laborales de los empleados públicos, la crisis de
representación de las organizaciones sindicales tradicionales y el surgimiento
de movimientos alternativos de trabajadores públicos. Sostenemos como hipótesis
de trabajo, que el surgimiento de nuevas organizaciones de empleados públicos
correspondería a una respuesta a los cambios en la estructura laboral de la
administración pública, donde estaríamos en presencia de un nuevo tipo de
empleado público, más precarizado pero a la vez con una mayor formación
educacional promedio en comparación al funcionario público tradicional a causa
de la entrada en el sector público de profesionales con educación universitaria
o técnica superior.
Desde
el ámbito de la historiografía, los trabajos referidos a los empleados públicos
son escasos, destacando el aporte de Azun Candina[2],
quien analizó la historia de la ANEF, comprendiéndola como una organización
social representativa de la clase media. Esta obra, sin duda constituye un
aporte, aunque por el periodo que estudia (1947-1983), el análisis resulta insuficiente
para comprender en su real magnitud los cambios experimentados por los
funcionarios públicos durante la dictadura militar. A nivel general, los
trabajos sobre historia del movimiento sindical durante la dictadura y los
posteriores gobiernos democráticos mencionan en escasas oportunidades la acción
de la ANEF, salvo para recordar el papel del carismático dirigente de la
organización Tucapel Jiménez en la lucha contra la dictadura, rol que le
costaría la vida. Ahora bien, en el contexto de emergencia del movimiento de
los trabajadores subcontratistas hacia mediados de la segunda década del nuevo
siglo, destacan algunos trabajos que sirven para comprender el impacto de los
fenómenos de la tercerización, precarización y flexibilización del mercado de trabajo,
llegando a sostener Aravena y Nuñez que se estuvo en presencia de un renacer de
la huelga obrera en el país[3], a
causa de las movilizaciones de los trabajadores subcontratistas en diversos
sectores de la economía, incluyendo a los trabajadores subcontratistas de la
minera estatal Codelco.
En
los últimos años ha despertado creciente interés la problemática de los
trabajadores subcontratados en el Estado, cuyo alto número, ha traído la
discusión sobre el carácter del Estado y la incapacidad de las organizaciones
sindicales tradicionales para representarlos. El sociólogo Félix Arredondo
plantea que los empleados públicos sujetos a modalidades de relaciones
laborales bajo la forma del convenio de honorarios, se encuentran
invisibilizados, en tanto no son reconocidos como trabajadores públicos, debido
a la opción estratégica del Estado de flexibilizar las relaciones laborales de
los sujetos bajo su dependencia, asimilándolos a la condición de los
trabajadores del sector privado[4].
En otro estudio, Arredondo en conjunto con Eduardo Toro, profundizan en los
objetivos del Estado, planteando que el fenómeno de la subcontratación en el
sector público responde a una dimensión del proyecto modernizador del Estado,
el cual se estaría dirigiendo bajo los mismos supuestos de la empresa privada,
de tal manera que la modernización tendría un componente ideológico de carácter
neoliberal. Los autores plantean que esta política tendría como consecuencia la
invisibilización de los "nuevos trabajadores públicos", ausencia que
se debería a la persistencia de un imaginario tradicional sobre el empleado
público, vinculado a la estabilidad que entrega la carrera funcionaria y a una
negociación sin conflicto expresada en la discusión anual por el reajuste del
sector público.[5]
Finalmente
encontramos la obra colectiva Empleo
Público en Chile: ¿Trabajo decente en el Estado?. Apuntes para un debate donde
destaca el aporte de Sebastián Valdebenito, quien analiza la problemática de la
cuantificación del real número de trabajadores a honorarios en la
administración estatal, dificultad que evidenciaría la invisibilidad de muchos
de estos trabajadores como sujetos de derechos, escondidos bajo la figura
difusa de "prestadores de servicios".[6]
De
este modo, el problema de las formas de representación sindical de los
empleados públicos se vincula a la llamada crisis del sentido del trabajo como
valor social. En este sentido, recogemos el aporte de Ricardo Antunes,
sociólogo brasileño quien analiza los cambios en la clase trabajadora a partir
del concepto de "la-clase-que -vive-del-trabajo", categoría en la que
engloba a los trabajadores productivos (clase obrera industrial) y los
trabajadores improductivos (productores de servicios)[7].
Para el caso que nos interesa, de acuerdo a Antunes, los empleados públicos se
engloban dentro de este amplio concepto de clase trabajadora, pudiendo agregar
la posición de subordinación que mantiene ante su patrón, el Estado. Además,
dentro de la administración pública existen una serie de trabajos donde la
condición de asalariados precarios, se hace más evidente, como es el caso de los
encargados de la limpieza y aseo y el personal de seguridad, sujetos que muchas
veces no son incluidos dentro de las organizaciones de los funcionarios
públicos.
Junto
al aporte de Antunes, consideramos para efectos de este trabajo, la obra
compilatoria de Victoria Basualdo y Diego Morales, quienes aportan una batería
de conceptos para distinguir el fenómeno de la tercerización de la
terciarización, flexibilización y precarización. De acuerdo a Basualdo la
tercerización corresponde a un conjunto de formas jurídicas y relaciones de
hecho en que "la empresa establece un contrato con terceros y les confía
el cumplimiento de actividades que pueden ser de apoyo o periféricas,
simplemente descentralizadas en relación con la organización originaria, o incluso
parte central de las tareas desempeñadas"[8];
mientras que la flexibilización implica eliminar rigideces en el proceso
productivo incluyendo la mano de obra y la precarización es un proceso de
deterioro de las condiciones de trabajo bajo los estándares mínimos en aspecto
como las remuneraciones, beneficios sociales y horario de trabajo.
Por
lo tanto, si consideramos estos tres conceptos, podemos señalar de acuerdo a
Arredondo y Toro, que las relaciones laborales en el Estado han sufrido un
continuo deterioro, situación que nos lleva a plantear la idea de un nuevo
trabajador público, el cual reúne en su seno todas las contradicciones del
desarrollo del proyecto modernizador del Estado chileno, conflicto que ha
sembrado el germen de nuevas formas de organización de los trabajadores
públicos, que incluso podrían en el futuro, renovar el movimiento de los
funcionarios del Estado a partir de la acción de los trabajadores a honorarios
o a contrata.
El
Estado neoliberal y los empleados públicos
Como
ha sido ampliamente estudiado por las ciencias sociales, la dictadura militar
chilena tuvo un marcado carácter antisindical[9],
motivado por la estrecha vinculación entre los partidos de izquierda y el
movimiento sindical, ejemplificado en la hegemonía comunista en la Central
Única de Trabajadores (CUT), central sindical disuelta por los militares en
septiembre de 1973[10].
La hostilidad hacia los sindicatos se fue plasmando en una serie de normativas
como el DL 198 que suspendió las elecciones sindicales, permitiendo la
designación por la dictadura de las directivas sindicales, hecho que favoreció
en un primer momento, el control por parte de la dictadura de las principales
organizaciones sindicales del país. Sin embargo, la normativa más perjudicial
para los trabajadores fue la dictación de una serie de decretos leyes de
inspiración neoliberal, conocidos como Plan Laboral[11],
que destruyeron el poder tradicional de los sindicatos al radicar la actividad
sindical en el ámbito exclusivo de las empresas, establecer las huelgas con un
plazo fijo de duración, la posibilidad para los empresarios de contratar
trabajadores rompehuelgas y prohibir la negociación colectiva por rama entre
otras disposiciones que quitaron derechos laborales cuya conquista había
significado años de luchas y sacrificios.[12]
Además,
la aplicación del modelo neoliberal tuvo efectos duraderos en la estructura
productiva chilena, puesto que al abandonar de forma definitiva el modelo ISI o
de crecimiento "puertas adentro" y adherir a una política económica
basada en la explotación intensiva de recursos naturales, donde el país tenía
ventajas comparativas como el caso de la agricultura de exportación y la
minería; implicó el desarrollo de un proceso de desindustrialización, es decir
de desaparición de industrias que habían tenido un importante desarrollo
gracias al apoyo de políticas proteccionistas por parte del Estado. Los
"Chicago Boys", el equipo de economistas que lideró este proceso,
busco fomentar el crecimiento económico mediante la apertura sin restricciones
al mercado exterior bajo los principios de libertad y competencia, de forma tal
que sólo los productores mejor preparados o capacitados serían capaces de
sobrevivir en el nuevo escenario de libertad casi total de comercio.
Este
proceso de cambios significó una restructuración de las clases sociales en
Chile, al disminuir el porcentaje relativo de la clase obrera, especialmente en
los sectores de donde el movimiento sindical extraía su fuerza como el textil,
metalúrgico, el carbón y el calzado, mientras en sectores que en el pasado el
movimiento sindical había tenido escasa presencia, aumentó su porcentaje, como
en el caso del comercio, servicios financieros. Además se estuvo en presencia
de un proceso de precarización de gran parte de la mano de obra producto de las
altas tasas de cesantía, que estuvieron sobre los dos dígitos desde el año 1975
en adelante. Por lo tanto, estas transformaciones llevaron a que de acuerdo a
las estadísticas oficiales la población sindicalizada habría disminuido desde
un porcentaje cercano al 40% en 1973 a un 10% en el año 1983.[13]
Otro
de los sectores de trabajadores que se vieron fuertemente afectados por la
dictadura militar, fue el de los empleados públicos. En efecto, debido al
desarrollo e incremento de las funciones económicas y sociales del Estado, en
que se llegó a conformar un Estado de Bienestar, la administración pública
experimentó un gran crecimiento, llegando a una cifra cercana a los 300 mil
funcionarios en 1973. El sector se organizó en la Agrupación Nacional de
Empleados Fiscales (ANEF), fundada en 1947 por el emblemático dirigente
sindical Clotario Blest, conocido también como el apóstol del sindicalismo
chileno por su ejemplar vida, basada en un ejercicio radical del cristianismo[14].
La ANEF se caracterizó desde un principio por la firme defensa de sus
representados, llegando a encabezar una serie de huelgas en contra de gobiernos
de distinto signo político para exigir el cumplimiento de sus demandas. A pesar
de estos conflictos, gran parte de los dirigentes de la ANEF tuvieron vínculos
con partidos políticos, destacando la presencia de militantes del partido
Radical de orientación laico centrista, el partido Demócrata Cristiano (de
orientación humanista laica) y de partidos de izquierda. La llegada de la
Unidad Popular al poder, significó una aparente ventaja para la organización
porque muchos de sus dirigentes se vincularon al gobierno, sin embargo, la
presencia de militantes de partidos de oposición significó la división de la
ANEF entre los partidarios de la Unidad Popular y los de la oposición, quienes
apoyaron los paros convocados por esta última, reflejo también de la
polarización existente en el país en aquellos años.
Así,
al producirse el golpe de Estado del 11 de septiembre de 1973 el movimiento de
los trabajadores públicos se encontró debilitado y como tantos otros grupos de
trabajadores, enfrentó la hostilidad de los nuevos gobernantes. De este modo,
desde los inicios del régimen de Pinochet, los puestos del sector público,
fueron declarados interinos, procediéndose a expulsar a más de 100 mil
trabajadores por motivos políticos, acción que pretendió limpiar de elementos
desestabilizadores o potenciales opositores a la administración pública. El
liderazgo de la Asociación de Empleados Fiscales (ANEF) apoyó en un principio
el golpe de Estado, pues dirigentes como Tucapel Jiménez habían sido opositores
al derrocado gobierno de la Unidad Popular[15].
Entonces, en un primer momento los máximos dirigentes de la ANEF colaboraron
con la dictadura, especialmente con las autoridades del Ministerio del Trabajo,
vinculadas a la fuerza aérea, que tenían un pensamiento de tipo corporativista[16],
de manera tal que establecieron canales de diálogo que se concretaron en
iniciativas legislativas como el Estatuto Social de la Empresa que no llegarían
a ponerse en práctica. Sin embargo, en la medida que se fue consolidando el
modelo neoliberal con la acción de los economistas del grupo conocido como los
"Chicago Boys", los dirigentes de los empleados públicos, pasaron a
la oposición sindical, molestos con la falta de diálogo de las autoridades y el
estilo autoritario de los encargados de la política económico-laboral.
Tucapel
Jiménez con su liderazgo al interior del mundo de los empleados públicos, se
convirtió en un peligro para la dictadura, porque aquella vio con preocupación
sus contactos con las organizaciones sindicales opositoras como la Coordinadora
Nacional Sindical, en búsqueda de la unidad del movimiento sindical para
enfrentar la dictadura, siendo asesinado en febrero de 1982 por orden de los
servicios de seguridad del régimen. El golpe fue muy duro para la ANEF y el
mundo sindical opositor, reflejando la precariedad del mundo sindical y la
política antiobrera del régimen de Pinochet. Los trabajadores públicos en
general se vieron imposibilitados de realizar movilizaciones sociales por el
carácter de la dictadura, especialmente por el temor a los despidos y las
represalias de las autoridades.
En
ese sentido, el Estatuto Administrativo a pesar de que en lo formal, protegía a
los empleados públicos, de despidos arbitrarios, en la práctica, la dictadura
impuso de hecho, el despido por causas políticas, situación que incrementó el
temor de la oposición a manifestarse en el ámbito del aparato estatal. Cabe agregar
que cualquier posibilidad de huelga o negociación colectiva estaba prohibida,
rechazo que estaba contemplado en la propia Constitución de 1980. En ese
sentido, según explica el ex-dirigente sindical Bernardo Jorquera, en el ámbito
de la DIBAM, las acciones de la oposición transcurrían en forma clandestina, en
que la resistencia se enmarcaba en la circulación y resguardo de literatura
prohibida por la dictadura, resistencia simbólica pero que a la vez implicaba
la formación de una red de complicidades, muchas veces sutiles, pero que daban
cuenta de salvaguardar el mundo de la cultura de la censura oficial.
La
ANEF después de la muerte de Jiménez, continuó su actividad bajo la presidencia
de Hernol Flores, perteneciendo a la organización de oposición sindical moderada
Central Democrática de Trabajadores (CDT), por lo que no concurrió al Congreso
Constituyente de la Central Unitaria de Trabajadores en agosto de 1988. Sin
embargo, la CDT entró en crisis por el apoyo de su presidente Eduardo Ríos a la
candidatura que contaba con el respaldo oficial de la dictadura, el ex-Ministro
de Hacienda Hernán Buchi en las elecciones presidenciales de diciembre de 1989.
La CDT se dividió y la fracción contraria a Ríos, liderada por el presidente de
la ANEF Hernol Flores, se vinculó a la candidatura de la oposición y en 1991 se
incorporó a la nueva CUT incluyéndose en ella la ANEF.
En
el reconstituido régimen democrático, la ANEF siguió en general la trayectoria
del movimiento sindical liderado por la CUT, multisindical que mantuvo una
relación de colaboración con el gobierno de Aylwin, vínculo influenciado por la
presencia de militantes de los partidos de gobierno en la directiva de la
central. Esta misma situación se dio en la propia ANEF, donde la conducción de
la agrupación quedó en manos de la democracia cristiana y posteriormente del
partido Socialista bajo la presidencia de Raúl de la Puente.
Los
empleados públicos recuperaron cierto poder negociador con el Estado, relación
que les permitió obtener mejoras salariales y beneficios sociales, aunque sin
aquellos se cuestionasen el cambio de paradigma del Estado, el cual consolidó
su dimensión neoliberal expresada en el proyecto de modernización del mismo,
diseñado durante los gobiernos de Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000) y Ricardo
Lagos Escobar (2000-2006).
Nuevos
o viejos problemas, inestabilidad y precarización en los trabajadores del
Estado
Como
se ha afirmado en la introducción del artículo, el Estado postdictadura
consolidó un tipo de funcionamiento, propio de la empresa privada, en que
objetivos como la reducción de costos, la flexibilidad laboral o la obtención
de resultados pasaron a ser las máximas de la administración pública. Por lo
tanto, en el nuevo marco democrático, los
trabajadores de las distintas dependencias públicas experimentaron los efectos
de la consolidación del modelo neoliberal, en su variante laboral y también del
llamado proceso de modernización del Estado. Es decir, se hicieron evidentes
los fenómenos de precarización e inestabilidad como factores principales del
mundo del trabajo, especialmente en ciertas áreas de la administración pública,
como fue el caso de los trabajadores de la cultura o del sector municipal.
Estos factores, se complementan con la heterogeneidad de las condiciones
legales en que se sitúan los trabajadores, pues van a coexistir trabajadores de
planta, a contrata y a honorarios, categorías contempladas en el Estatuto
Administrativo.
De
acuerdo a la abogada Karla Varas, se encuentran los trabajadores de tipo
funcionarial, que son aquellos sujetos a un régimen jurídico de derecho
público, de carácter estatutario, no contractual, ocupando cargos fijados de
acuerdo a la ley, correspondiendo en ese caso a los trabajadores de planta, mientras
que en el caso que tengan empleos transitorios que duran como plazo máximo
hasta el 31 de diciembre de cada año, si no son prorrogados 30 días antes se
estiman finalizados por el solo ministerio de la ley, correspondiendo en ese
caso a los trabajadores a contrata[17].
Después se encontraría el personal laboral, el cual se encuentra regido por
Código del Trabajo, pero que según la doctrina de la Contraloría General de la
República, son asimilables a los empleados públicos, por la naturaleza de las
funciones que desempeñan. Finalmente,
se encuentra el personal a honorarios, el cual se rige por el respectivo
convenio a honorarios suscrito con la Administración. En cierta medida, las
categorías señaladas se asimilan a los trabajadores con contrato indefinido
(trabajadores de planta), a plazo fijo (trabajadores a contrata) mientras que
los trabajadores a honorarios, en ambos casos les rigen las normas del Código
del Trabajo.
Ahora
bien, existe una idea común, de que el empleo en el sector público es más
estable que en el sector privado, basada en la existencia del Estatuto
Administrativo como norma general de los funcionarios públicos. Sin embargo, de
acuerdo a las conversaciones tenidas con diversos dirigentes vinculados a la
Asociación Nacional de Funcionarios de la Dirección de Bibliotecas, Archivos y
Museos -ANFUDIBAM-, el único "privilegio" de los trabajadores de
planta sería la garantía frente a un despido injustificado por la existencia
del procedimiento del sumario previo como requisito para destituir a un
funcionario. Mientras que en el caso de los trabajadores a contrato y a
honorarios, la inestabilidad es la regla general pues la continuidad del empleo
depende en el caso de los primeros del criterio del superior jerárquico y en el
segundo, del término del proyecto vinculado al convenio de honorarios. Según
datos proporcionados por la ex-presidenta de la ANFUDIBAM, Margarita
Hormazábal, en la DIBAM habría una proporción de 20% trabajadores de planta
mientras que el 80% restante serían trabajadores a contrata, contrariando las
disposiciones legales que señalan que en la administración pública, los
trabajadores a contrata no pueden superar el 20% del total de funcionarios.
Un
ejemplo extremo de la precariedad de los trabajadores de la cultura,
corresponde a la situación de los trabajadores del Consejo de Monumentos
Nacionales (CMN). De acuerdo a lo señalado por los dirigentes de la Asociación
Gremial de Trabajadores del Patrimonio Francisco Silva y Sebastián Pérez, la
gran mayoría de trabajadores del CMN están vinculados a la figura del convenio
de honorarios y en menor medida bajo contrato, aunque esta condición solo se
logró después de una extensa huelga en que se buscó cambiar la antigua
situación en que muchas personas se vincularon al CNM bajo un proceso de
licitación de prestación de bienes y servicios. Este hecho, que constituía una
abierta ilegalidad, fue denunciado por los trabajadores del CMN, quienes
lograron que los trabajadores sometidos al sistema de licitación fueran
incorporados al régimen de honorarios mejorando en algo sus condiciones
laborales.
Entonces,
los trabajadores de las instituciones de la DIBAM han sufrido los efectos del
modelo neoliberal en el plano laboral, como los procesos de externalización y
tercerización de los servicios, precariedad del empleo y heterogeneidad de las
condiciones laborales. Además, destacan problemas vinculados al clima laboral
como estrés, bulling o acoso laboral, prácticas autoritarias y falta de
participación de los trabajadores en las decisiones que los involucran.
Estos
problemas se corresponden a un tipo de gestión de las políticas públicas y de
administración del Estado, en que el criterio económico es el determinante,
mientras que la opción ideológica apunta a una reducción del Estado a su mínima
expresión. De este modo, una institución como la DIBAM, vinculada a un área
degradada y en cierta medida minorizada como es el mundo de la cultura, las
artes, la lectura y el patrimonio, se vio desplazada frente a otros servicios
públicos, que tuvieron mayor importancia para los gobiernos de la Concertación
de Partidos por la Democracia (CPPD) como los vinculados a Hacienda y comercio
exterior.
Ahora
bien, a pesar de estos problemas en el ámbito laboral, los empleados públicos
conformaron sus organizaciones por servicio, como fue el caso de la ANFUDIBAM,
surgida en abril de 1990 incorporándose rápidamente a la ANEF, convirtiéndose
en uno de sus pilares fundamentales. La ANFUDIBAM nació como una organización
defensora de las condiciones laborales de sus asociados y como un actor
dispuesto a influir en las políticas culturales de los nuevos gobiernos
democráticos.
La
organización tuvo una primera directiva provisoria encabezada por Víctor Ulloa,
ocupando Bernardo Jorquera el cargo de secretario general. Al año siguiente, se
realizó una nueva elección en el marco de reconocimiento legal de las
organizaciones gremiales de trabajadores públicos, siendo elegido presidente
Jorquera, quien en el año 1996 llegó a ser vicepresidente de la ANEF. Por lo
tanto, la ANFUDIBAM logró rápidamente un protagonismo en el seno del movimiento
de los trabajadores públicos, convirtiéndose en uno de sus pilares.
Las
condiciones laborales de los trabajadores de la DIBAM se pueden homogeneizar
como la tradicional relación de subordinación entre el empleador (Estado) y el
empleado, condición que los hermana con el resto de los trabajadores. En ese
punto, el ex dirigente de ANFUDIBAM José Cortés plantea que bajo una perspectiva
de clase, son todos trabajadores, independiente del estamento al cual
pertenezcan y en razón de ello, la asociación de funcionarios correspondería en
realidad a un sindicato y no a un gremio, concepto más vinculado a la historia
que a la realidad del siglo XXI. El mismo Cortés plantea que en la DIBAM se ha
dado un interesante proceso de ascenso social de sus funcionarios, puesto que
muchos trabajadores que venían de sectores populares, la antigua clase obrera,
lograron estudiar, perfeccionarse y alcanzar altos cargos como jefaturas al
interior de la propia institución.
Por
otra parte, Bernardo Jorquera sostiene que la ANFUDIBAM es una organización de
clase, reivindicativa, en que participan distintos tipos de trabajadores y
pertenecientes a diversas generaciones, situación que podría ser conflictiva
por las distintas experiencias organizativas o de militancia o no. Al respecto,
Margarita Hormazábal sostiene que su posición gremial es autónoma respecto a
los partidos políticos, es decir, de defensa de los intereses reales de los
trabajadores, lo que no podría ser interpretado como una posición antipartidos,
posición en la que coincide con Jorquera quien también sostiene que el
sindicalismo debe ser autónomo del Estado y los partidos políticos, lo que no
impide que pueda existir militancia partidista entre los dirigentes. Por otra
parte, Hormazabal sostiene en forma crítica que las pasadas directivas
sostuvieron un estilo de práctica gremial que en cierta medida se habría
rutinizado, repitiéndose las mismos personas, problema que se habría expresado
en el conflicto de NO sin la DIBAM, mientras que Jorquera sostiene que se
habría menospreciado la experiencia de los viejos dirigentes por parte de
dirigentes más jóvenes.
Este
punto es relevante, porque este proceso de ascenso social, observable en
distintas generaciones de trabajadores que ingresaron a la DIBAM, los lleva a
ingresar dentro de la clase media, concepto de difícil definición por la
ubicuidad del término, porque puede incluir distintos segmentos de trabajadores
y profesionales.
Si
recordamos el historial de la ANEF, aquella organización fue considerada típica
representante de los sectores medios chilenos, defendiendo la dignidad de los
sectores mesocráticos. La impronta de la tradicional ANEF se vio reflejado en
la formación de la ANFUDIBAM, porque aquella desde un primer momento defendió
la dignidad y el valer de los trabajadores y su rol en el desarrollo de las
políticas culturales, reflejado en la relevancia de algunos miembros fundadores
como Nemesio Antúnez, director del Museo de Bellas Artes al recuperarse la
democracia.
Ahora
bien, si consideramos los cambios sociales experimentados por el país, como el
aumento de la cobertura educacional secundaria y universitaria, beneficiando a
familias que contarán con su primera generación formada en la Universidad o
Institutos Profesionales, y por otra parte, el desarrollo de un proceso de
desmovilización y despolitización de la sociedad civil, tendremos un marco
general que desfavorecerá la actividad sindical mientras que en el caso de la
DIBAM ingresarán nuevas generaciones de funcionarios en las categorías de
contrata o a honorarios.
Estos
cambios a nuestro juicio significarían el desarrollo de una nueva conciencia de
clase, o de una nueva comprensión del ser trabajador, en que el elemento común
sería la precariedad o inestabilidad de la situación laboral, junto a la
relación de subordinación respecto al patrón, que puede ser el Estado o el
empresario. En el caso de la DIBAM, el empleador último es el Estado,
considerado por muchos como un mal patrón, que tiene abandonados a sus
trabajadores, por cierto regla general, pero que en el caso de los trabajadores
de la cultura, el problema sería más patente aún, por el escaso interés del
Estado respecto a todo lo relacionado con la cultura, salvo lo vinculado a los
medios de comunicación masiva como la televisión. De este modo, planteamos como
hipótesis que dentro del mundo del trabajo estarían operando una serie de
transformaciones en que sectores que antiguamente se consideraban de clase
media, estarían en una situación de precarización o inestabilidad, en que el
temor a la pérdida de condición económica o directamente pasar a proletarizarse
sería un elemento común. Ese cambio, generaría estrategias de movilización de
diverso tipo en que convivirían experiencias generacionales distintas o
militancias políticas.
Estrategias
de movilización y nuevas formas de organización. De las marchas por los
reajustes al movimiento "No sin la DIBAM"
A
nivel general, la actividad desarrollada por las organizaciones sociales decayó
a partir de 1990 incluyéndose los sindicatos entre los que bajaron su acción.
Sin embargo, los trabajadores públicos y dentro de ellos, los de la DIBAM
constituiría una excepción al desarrollarse algún tipo de proceso no reglado de
negociación colectiva y el ejercicio de hecho del derecho a huelga, considerada
ilegal pero reconocida de facto por las autoridades gubernamentales, que
aceptaban negociar con la Mesa del Sector Público, conducida por la CUT pero
también con activa participación de la ANEF en los aspectos pertinentes a los
empleados públicos. Ahora bien, los niveles de conflictividad estarían
determinados por el tipo de interlocutor, el Ministro de Hacienda, y el propio
marco presupuestario, en que la coyuntura económica condicionaría la
flexibilidad o no del gobierno ante las demandas de los trabajadores públicos.
También, cabe consignar los vínculos entre los partidos de la gobernante
Concertación de Partidos por la Democracia con los dirigentes de la ANEF,
relación que podría transformarse en un arma de doble filo, porque a mayor
grado de llegada con las autoridades, podría ir de forma implícita la apelación
a la lealtad partidaria, problema que afectó a la CUT durante el periodo de la
presidencia del demócrata cristiano Manuel Bustos.[18]
Sin
embargo, este tipo de movilizaciones con el tiempo se fue rutinizando, pues el
resultado era predecible en el sentido de la dinámica repetida: exigencia
aumento reajuste, rechazo Ministerio de Hacienda, presión mediante paro de los
trabajadores, negociación en el Congreso y aumento leve de la propuesta
reajuste del gobierno. Por lo tanto, las autoridades estaban preparadas de
antemano para resistir la presión de los gremios y negociar posteriormente en
su cancha. Incluso cuando la ANEF enfrentó una nueva coyuntura política, en el
año 2010 con la llegada de la derecha al poder bajo el empresario Sebastián
Piñera, la dinámica negociadora perduró porque el Ministro de Hacienda Felipe
Larraín rechazaba el monto de reajuste exigido por la ANEF presidida por el
socialista Raúl de la Puente, quien convocaba a un paro para defender las
demandas del sector público, suscitándose el ya mencionado conflicto que se
resolvía con un acuerdo a nivel parlamentario, el cual debía ser asumido, no
sin tensiones internos por la ANEF. Ahora bien, José Jara y Bernardo Jorquera
sostienen que durante aquel gobierno, la presión fue más fuerte por parte de
las autoridades, mientras que Margarita Hormazábal afirma que se produjeron
algunos despidos o situaciones de acoso laboral en contra de ciertos
funcionarios.
En
el caso de los trabajadores de la cultura, las bases de la DIBAM apoyaron las movilizaciones llamadas
por la ANEF, organización que desde el año 1990 ha participado como única
representante de los empleados de la administración central del Estado en las
conversaciones con el gobierno de turno para obtener un reajuste general de sus
remuneraciones. Sin embargo, como la elaboración de los presupuestos
transcurría en un periodo anterior, mayo-junio de cada año, cuando la ANEF
planteaba sus demandas, el marco de negociación se restringía y muchas veces
los empleados públicos se veían obligados a transar sus demandas, rebajando el
porcentaje de aumento del reajuste, a cambio del pago del bono de término de
conflicto.
Ahora
bien, en el caso de la ANFUDIBAM, el apoyo al reajuste sirvió para aumentar la
cohesión de la organización y el grado de conocimiento y coordinación con la
ANEF, pasando uno de los dirigentes de los trabajadores de la DIBAM, Bernardo
Jorquera a ser integrante de la directiva nacional de la ANEF. Al respecto,
Bernardo Jorquera señala que las movilizaciones desarrolladas por la ANFUDIBAM
tuvieron éxito en lograr paralizar los servicios dependientes de la DIBAM,
logros que se hacían notar en la suspensión de actividades en que tenían
participación autoridades de gobierno, situación que se repetía cada año en el
contexto de la discusión por el reajuste de los empleados públicos.
La
dinámica descrita de negociación/paro/reajuste aprobado en el congreso, a pesar
de ciertos logros, como fue la histórica movilización del año 2008, en que los
empleados públicos lograron por única vez un reajuste del gobierno sobre los
dos dígitos, no logró sostener en el tiempo los derechos laborales de la
totalidad de los empleados públicos, puesto que los trabajadores a honorarios y
a contrata crecieron en número y sin los mismos derechos que los trabajadores
de planta.
En
ese contexto de rutinización de la acción sindical de la ANEF, un grupo de
dirigentes no vinculados a los partidos de la CPPD, fueron expresando su
disconformidad con el accionar de los dirigentes tradicionales de la ANEF,
cuyas prácticas evidenciaban la cooptación de los partidos políticos y la
pérdida de la autonomía sindical. Esta mirada crítica compartida de estos
dirigentes, daría origen al movimiento Cabreados
en el año 2012 con la participación entre otras de Orietta Fuenzalida y Jimena
Aguirre, quienes llegarían a ser dirigentas nacionales de la ANEF. En efecto,
de acuerdo a Orietta Fuenzalida, actual vicepresidenta de previsión social de
la organización, el cuestionamiento al funcionamiento interno de la ANEF se fue
gestando paulatinamente, en la medida que había una distancia entre el discurso
de los dirigentes nacionales y el pensamiento de las bases. De acuerdo a
Fuenzalida, a partir de su experiencia como dirigente de la asociación de
funcionarios de la Dirección del Trabajo, fue conociendo diversas prácticas que
mostraban otras facetas de la acción sindical, así, junto a la asamblea de
presidentes y delegados de las asociaciones de funcionarios que conforman la
ANEF, existía una "asamblea informal, la asamblea del pasillo", que
se daba en conversaciones privadas donde se cuestionaban las resoluciones
públicas o se expresaba la disconformidad por el incumplimiento de los
objetivos, insatisfacción que sería el germen que daría origen a la necesidad
de construir una alternativa distinta.
Además,
el apoyo de la "confederación" (ANEF), a los paros sectoriales de las
instituciones públicas, quedaban básicamente en el plano discursivo, como había
ocurrido con un paro extenso en la Dirección del Trabajo ocurrido en el año
2004, el cual no contó con apoyo efectivo de la ANEF, hecho que habría
significado para la dirigenta de Cabreados,
una toma de conciencia sobre la distancia existente entre los partidos
políticos con representación en la ANEF y las bases que confiaban en su
accionar. También, el discurso de la autonomía sindical entraba en
contradicción con los proyectos políticos personales de los dirigentes
nacionales, pues entraban en disputa la posible proyección parlamentaria de
algunos liderazgos frente a la necesidad de construir fuerza sindical, poder
que el movimiento de empleados públicos había demostrado ejercer con ocasión de
algunos paros nacionales en la coyuntura de la discusión del reajuste del
sector público.
Por
lo tanto, la estrecha relación entre los partidos políticos y sus militantes en
la ANEF, especialmente a nivel de dirigencia nacional habría impedido una
eficaz defensa de los intereses de los trabajadores, al privilegiar los
dirigentes nacionales el interés de los gobiernos de turno o el cumplimiento de
su programa, como habría ocurrido con la pasada discusión sobre el proyecto de
ley de las tres causales de aborto, mientras que el debate sobre una reforma
radical al sistema de las Administradoras de Fondos de Pensiones habría sido
dejado de lado, al no contar con el apoyo del segundo gobierno de Michelle
Bachelet, actitud negativa que se ejemplificaría en la participación nominal del
directorio de la ANEF en el movimiento NO+AFP.
Por
lo tanto, este tipo de actitudes, existentes desde varios años al interior del
mundo sindical en la administración pública, generaron un ambiente proclive
para la construcción de una alternativa distinta a los partidos políticos,
representada por el movimiento Cabreados,
el cual asume un término de uso coloquial para expresar el fuerte descontento
con el tipo de manejo de la ANEF y la situación de privación de derechos
laborales y sociales para los trabajadores públicos. Al respecto, Jimena
Aguirre sostiene que las propuestas planteadas para generar movilización en las
asambleas de la organización, quedaban en nada, generándose una sensación de no
sentirse escuchados por los dirigentes nacionales, problema que se debería a la
cooptación de la ANEF por parte de los partidos políticos y que a la vez habría
decidido a un grupo de dirigentes a construir una nueva alternativa a partir de
esta sensación de rabia, de rebeldía para disputar la ANEF a los partidos tradicionales.
Este
movimiento de tipo político-sindical a pesar de no poseer una orgánica al
estilo de los partidos políticos tradicionales, ha logrado crecer en
representación. En el año 2014, el movimiento presentó una lista en conjunto
con una organización cercana a la coalición Nueva Mayoría, eligiendo dos
representantes con "ADN" Cabreados y consiguiendo tres representantes
en las elecciones nacionales de la organización del año 2016, comicios que tuvo
la particularidad de tener como resultado la elección como presidente de la
ANEF del comunista Carlos Insunza, desplazando de la primera posición al
partido Socialista, fuerza tradicionalmente mayoritaria a nivel de esta
organización.
De
este modo, en los últimos años se producido un cambio en la correlación de
fuerzas al interior de los empleados públicos, donde han ido conquistando
espacios nuevas fuerzas, como es el caso de Cabreados,
cuya aspiración en palabras de Jimena Aguirre es conquistar la ANEF para los
trabajadores, siguiendo el ideario del emblemático dirigente sindical Clotario
Blest. Además, la apuesta del movimiento es poder articularse con el movimiento
de los trabajadores a honorarios del Estado, quienes han carecido de
representación en la Mesa de Negociación del Sector Público, instancia de
coordinación que negocia con el gobierno, representado por el Ministro de
Hacienda, el reajuste de remuneraciones del sector público y otros tipos de
beneficios, que generalmente alcanzan a los trabajadores de planta y en menor
medida a los contrata[19].
Orietta Fuenzalida señaló que el movimiento Cabreados rechazó el último
protocolo de acuerdo para incorporar trabajadores a honorarios a la contrata
porque aquel no contaba con la participación de las organizaciones de los
trabajadores a honorarios, asumiendo la ANEF la representación de ellos, aunque
esta misma organización les niega el derecho a participar de ella, situación
que contribuiría a la debilidad del movimiento sindical en la administración
pública al negarse dar voz a cerca de la mitad del total de trabajadores
públicos, según las distintas cifras que se manejan sobre la cantidad de
empleados públicos bajo el régimen de honorarios.
En
este escenario de falta de representación sindical de los trabajadores a
honorarios, surgió en el año 2014 la Unión Nacional de Trabajadores a Honorarios
del Estado -UNTTHE, organización de hecho, es decir, no reconocida por la
legalidad laboral, cuyo objetivo es defender los derechos de los trabajadores
del sector de la administración central, municipal y de universidades
englobados en esta modalidad de relación laboral. La UNTTHE surge en medio del
debate por la ley 20.255 que obliga a los trabajadores independientes o
autónomos a cotizar en las AFP, acción que implica un importante descuento en
los ingresos de los empleados públicos a honorarios y un incremento de las
ganancias de las AFP, fuertemente cuestionados por las bajas sumas de las
pensiones que están entregando. Al respecto, según el informe del Congreso
Fundacional de la UNTTHE al constatarse la dificultad de organización de los
trabajadores a honorarios debido a la heterogeneidad de realidades laborales
del sector y "ver que no existía una voluntad política real de los
diversos gobiernos de terminar con esta situación (por el contrario, la fueron
agravando), comenzaron a surgir asociaciones y sindicatos de trabajadores a
honorarios en el sector público (...) Este proceso comenzó lentamente, se
manifestó en primera instancia en espacios de negociación con los empleadores
directos y pequeñas coordinaciones entre organizaciones incipientes que
permitió tomar conciencia de la generalidad del problema de los honorarios del
sector público.".[20]
Por
lo tanto, la necesidad de la unidad de acción de este segmento de trabajadores
precarios, los movió a construir una organización cuyos objetivos fueron
"fortalecernos y legitimarnos como un sólo movimiento social con una
orgánica, estrategias y un discurso político claro sobre nuestra precarizada
situación laboral"[21].
De este modo, se lograría visibilizar las demandas de los honorarios ante la
opinión pública y defender sus demandas con independencia de la acción de la
ANEF, organización que en la práctica no había incorporado las demandas de los
trabajadores a honorarios del Estado.
Así,
desde la conformación de la UNTTHE se inició un progresivo camino de acciones
reivindicativas que lograron colocar en la discusión pública la problemática de
los trabajadores a honorarios, obteniendo algunos triunfos como un dictamen de
la Corte Suprema del año 2014 que asimiló la condición de los honorarios a los
trabajadores a contrata a partir del fallo por un caso particular de demanda de
un honorario para exigir el reconocimiento de sus derechos como trabajador y
las promesas del gobierno de Michelle Bachelet de incorporar a la contrata a
una serie de grupos de trabajadores a honorarios de la administración central.
Por lo tanto, a partir de la práctica desarrollada por la UNTTHE se instaló un
nuevo escenario de conflictividad protagonizado por los honorarios, los cuales
de acuerdo a lo señalado por Jimena Aguirre tendrían el potencial para renovar
el movimiento sindical de los empleados públicos, hecho que se vincularía
también a que muchos de estos nuevos trabajadores públicos, correspondería a la
generación de jóvenes que protagonizaron las movilizaciones estudiantiles del
año 2011, es decir, la acción de estos nuevos empleados públicos vendría a
conformar un relevo generacional frente a la dirigencia de estilo tradicional,
más vinculada a las dinámicas del proceso de transición a la democracia.
El
surgimiento de nuevas organizaciones o movimientos se vio complementado con el
desarrollo de conflictos al interior de la administración pública de menor o
mayor intensidad, según el grado de participación y tiempo de extensión de la
disputa entre el Estado representado en los altos directivos de los servicios y
los empleados de los mismos. En ese sentido, un conflicto que significó un
cambio en la trayectoria de las organizaciones del sector público, fue el
protagonizado por los trabajadores de la DIBAM con ocasión de la discusión del
proyecto de ley que creaba el Ministerio de las Culturas, las Artes y el
Patrimonio, conflicto que se dio a conocer con el lema de "No sin la
DIBAM". El origen de esta movilización se remonta al año 2015, año en que
asumió una nueva directiva en la ANFUDIBAM, encabezada por Margarita
Hormazábal, la cual se planteó una nueva manera de realizar acción sindical,
pues a su juicio las directivas anteriores habían caído en una falta de
renovación, expresada en la repetición de las mismas personas en diversas
directivas. Junto a ello, en el 2015 el segundo gobierno de Michelle Bachelet
decidió enviar un nuevo proyecto de ministerio de la cultura. El ministro de
Cultura Ernesto Ottone convocó a los funcionarios a conversar sobre el nuevo
proyecto, escuchando las propuestas de la ANFUDIBAM, acordándose la
transformación de la DIBAM en una subsecretaría del Patrimonio, cambio
considerado un avance por las mejoras que podría significar en las condiciones
laborales de los trabajadores y sobre todo, por la relevancia que adquiriría en
el diseño de las políticas culturales.
No
obstante, en diciembre del mismo año, sorpresivamente, el ministro Ottone
anuncia una serie de cambios al proyecto, entre los cuales destacaba la
continuidad de la DIBAM como un simple servicio a diferencia del Consejo
Nacional de las Culturas y las Artes que pasaría a ser la subsecretaría de las
Artes. Esta modificación provocó el profundo rechazo de la ANFUDIBAM, que
convocó a un paro de actividades, el cual se inició el 15 de diciembre del
mismo año, al mismo tiempo que en redes sociales se organizó la campaña #No sin
la DIBAM, la cual tuvo un gran éxito por la masividad que logró mientras que
las autoridades tardaron en reaccionar, frente al hecho de ver a museos,
bibliotecas y archivos cerrados.
No
obstante, considerando el universo de trabajadores del sector público
vinculados al área de cultura, la movilización no tuvo la adhesión de la
ANFUCULTURA, la organización de los trabajadores del Consejo Nacional de la
Cultura y las Artes, cuya sede central a diferencia de la DIBAM se encuentra en
el puerto de Valparaíso. De acuerdo a lo explicado por Margarita Hormazábal, la
dirigente principal de ANFUCULTURA Manón Herrera, señalaba que ellos como
institución obtenían una serie de beneficios con el proyecto de ley del
Ministerio de Cultura presentado por Ottone, por lo que no coincidían en
intereses con ANFUDIBAM. Además, a diferencia de la DIBAM la casi totalidad de
los trabajadores del Consejo Nacional de la Cultura y las Artes están bajo el
régimen de contrata o a honorarios, por lo que el nivel de precariedad e indefensión
es más alto, actuando como un desincentivo para la movilización, especialmente
si implicaba el enfrentamiento con los jefes superiores, porque el Ministro
Ottone ejerce el cargo de presidente del Consejo. No obstante, Margarita
Hormazábal afirma también que el Consejo al estar radicado en Valparaíso tiene
mayor visibilidad ante los parlamentarios y por ende capacidad para ejercer
presión, lo que se tradujo en una mayor efectividad en la recepción de sus
demandas, cuando en un momento se discutió el cambio de sede a Santiago de la
institución.
El
paro, cuestionado, por las autoridades por la ambigüedad de la legislación
respecto a la posibilidad de los funcionarios públicos de ir a huelga o
realizar negociaciones colectivas, se prolongó por cerca de un mes, puesto que
ANFUDIBAM no reconocía como interlocutor válido a Ángel Cabezas, director de la
DIBAM, exigiendo la intervención del Ministerio de Educación, organismo del
cual dependía directamente la Dirección de Bibliotecas, Archivos y Museos. Por
lo tanto, el conflicto se fue complejizando en la medida que más autoridades se
vieron involucradas y los efectos del paro se fueron haciendo más evidentes,
cuando en plena temporada veraniega muchos visitantes observaban con asombro el
cierre de lugares de interés turístico como el Museo Nacional de Bellas Artes,
el fuerte Niebla en Valdivia o la Biblioteca Nacional. Finalmente, el paro
concluyó con un protocolo de acuerdo en que las autoridades se comprometieron a
dialogar con los representantes de los trabajadores para mejorar aspectos del
proyecto aunque sin cambiar el destino de la DIBAM como servicio.
Esta
movilización representó un hito por el nivel de adhesión y cohesión de los
trabajadores de la DIBAM, en algún momento llegó a estar paralizado casi el
100% de los organismos de la institución, todo un cambio comparado con las
típicas movilizaciones por los reajustes del sector público. Tania González,
joven dirigente que llegó a participar en el Tribunal de Disciplina de
ANFUDIBAM sostiene que el paro devolvió la dignidad a un sector postergado por
mucho tiempo dentro de la administración del Estado, como es la DIBAM, pues
antiguos funcionarios asumieron que la reivindicación de la institución como un
Ministerio, no sólo era un asunto de mejora salarial sino de reconocimiento de
la importancia de una institución en la vida nacional, mientras que Margarita
Hormazábal sostiene que el paro tuvo éxito porque respondió a un trabajo
planificado y coordinado donde las bases tuvieron posibilidad de participar y presentar
propuestas alternativas que respondían a sus intereses directos. Este éxito,
demostró un potencial de movilización desconocido, para un grupo de
trabajadores, marcados por los cambios del mundo laboral de los últimos 40
años, el desprecio a la cultura por parte de un Estado imbuido de un ethos
economicista y un tipo de gestión de la modernización basado en la
externalización y tercerización de servicios.
Ahora
bien, el resultado final del proceso de conformación del nuevo Ministerio de la
Cultura, evidenció también los límites de la movilización de los trabajadores
públicos, puesto que el protocolo de acuerdo no tuvo carácter resolutivo, sino
que encauzó el conflicto dentro de la institucionalidad, radicándose el debate
en el parlamento. En esa instancia, la dinámica estuvo sujeta a la correlación
de fuerzas políticas, la capacidad de influencia de distintos actores, el
interés de los parlamentarios, entre otros factores, logrando el ministro
Ottone imponer en lo sustantivo su proyecto, quedando relegada la DIBAM a una
posición subordinada al confirmarse su desaparición y fusión dentro de la nueva
estructura del ministerio.
El
conflicto de No sin la DIBAM también tuvo como consecuencia, la división
posterior de la ANFUDIBAM y el surgimiento de una nueva organización, la
Asociación Nacional de Trabajadores del Patrimonio -ANATRAP-, presidida por la
ex-dirigenta de ANFUDIBAM Tania González. Este quiebre se originó por una parte
por problemas internos de la directiva de la ANFUDIBAM que terminaron con una
acusación por hechos ilícitos en contra del ex-tesorero de la organización y
por la otra, por las diferencias en los estilos de conducción que representó la
directiva que encabezó la lucha en contra del proyecto del ministro Ottone
relativo al Ministerio de la Cultura. De este modo, el sector que apoyó más
fuertemente la lucha de NO sin la DIBAM, se desafilió y procedió a conformar la
ANATRAP en junio de 2017, logrando en un plazo breve su legalización. Mientras
que en la ANFUDIBAM asumió una nueva directiva vinculada a los antiguos
liderazgos de la organización. En este sentido ANATRAP defiende en su
declaración de principios la autonomía sindical, la participación, fraternidad,
la igualdad y la no discriminación, la democracia y la justicia entre otros valores
que inspiran la acción de la nueva organización. Por lo tanto, el conflicto que
se suscitó en la ANFUDIBAM y su posterior quiebre correspondería a una muestra
de la complejidad de la acción sindical en la administración pública y la
emergencia de nuevos liderazgos que terminan por conformar espacios
alternativos de participación que reivindican la autonomía y democracia
sindical.
El
conflicto que protagonizaron los trabajadores de la DIBAM no ha sido el único
desarrollado al interior de la administración pública. Al respecto, Orietta
Fuenzalida ha identificado algunos conflictos que han puesto en tensión a las
autoridades de distintos servicios o de la administración regional, los
partidos políticos y las bases, como ocurrió en el primer semestre del año 2016
con el paro efectuado por los funcionarios públicos de la región de Atacama,
quienes reclamaron una serie de beneficios sociales en base a promesas
formuladas por el gobierno central. El paro se extendió por más de 60 días,
contando con el apoyo creciente de la ciudadanía, de los trabajadores de base
del sector público articulados en torno a la demanda por un Nuevo Trato para
Atacama y el derecho al agua. Sin embargo, no logró cambiar la voluntad del gobierno
de desconocer sus compromisos, puesto que resolvió enviar un proyecto
inconsulto al parlamento otorgando un bono para solucionar el problema,
"echando por tierra el nuevo trato para la región, el cumplimiento del
protocolo firmado, y las expectativas de todo un pueblo y su futuro".[22]
De
acuerdo a la propia dirigente de Cabreados, el paro regional de los empleados
públicos no contó con el apoyo efectivo de la ANEF, organización con un nuevo
liderazgo de militancia comunista, pues no hizo efectiva la solidaridad entre
trabajadores del sector público y privado; más bien se habría dedicado a
desarticular el movimiento para no causar problemas al gobierno del cual eran
participes. Este conflicto, incluso se habría trasladado a la CUT, central que
en palabras del dirigente de base del Ministerio de Obras Públicas, Leonardo
Dorador "la puerta se nos cerró definitivamente de la CUT, porque el mismo
día que el Gobierno llevó al Congreso el proyecto, nos visitaba la presidenta
nacional de la CUT, y la gente desde la galería le gritaba: PARO NACIONAL, PARO
NACIONAL!, y ella no se comprometió jamás"[23].
Por lo tanto, en este caso, el vínculo político habría operado como un freno
para el desarrollo eficaz de la movilización de los trabajadores públicos de
Atacama, es decir, la acción sindical se vio frenada por intereses que
impidieron la unidad de los empleados de la región, generándose un caso más de
un conflicto laboral resuelto por la vía legislativa, procedimiento que aleja a
las bases de sus dirigentes y no reconoce la diversidad y pluralidad de
realidades que afectan a los funcionarios públicos, problema que influiría a su
vez en la falta de participación en las elecciones nacionales de la ANEF y el
desarrollo de movimiento políticos-sindicales alternativos que vienen a
cuestionar la naturaleza del Estado neoliberal y su visión empresarial de la
función pública.
Conclusiones
A
través de la lectura de las páginas anteriores se puede señalar que estaríamos
en presencia de un nuevo escenario político-sindical influenciado por una serie
de factores de carácter externo e interno. En efecto, el movimiento de los
trabajadores públicos se ha visto tensionado por el propio carácter del Estado,
imbuido en el paradigma neoliberal, el cual ha uniformizado la formulación de
las políticas públicas que rigen su gestión y desarrollo. De este modo, el
proyecto de modernización de la administración del Estado ha implicado la
asimilación de conceptos propios de la gerencia privada como la reducción de
costos, políticas de recursos humanos y externalización de bienes y servicios.
Este
cambio en el carácter del Estado ha tenido importantes consecuencias en las
condiciones laborales de los empleados públicos, quienes en general se han
visto afectados por fenómenos como la tercerización, precarización y flexibilización
de la relación laboral. De este modo, la imagen tradicional del empleado
público, como un sujeto con un empleo estable y regido por la carrera
funcionaria, ha ido quedando obsoleto ante las nuevas formas de contratación
del Estado como son el personal a honorarios y a contrata, cuyo número ha ido
en aumento en abierta contradicción con las normas del Estatuto Administrativo.
Así, estamos en presencia de un sector público heterogéneo, dinámico, con
múltiples realidades laborales, que permiten analizar en forma amplia el
concepto de clase trabajadora, análisis que a la vez, no han sido considerados
en forma eficaz por las organizaciones sindicales tradicionales vinculadas a la
ANEF y a los partidos históricos de la izquierda chilena.
Esta
falta de sintonía del mundo sindical tradicional con las nuevas realidades
laborales, se ha visto reflejada en los conflictos y movilizaciones sociales
protagonizados por los funcionarios a honorarios, los "nuevos empleados
públicos", quienes han demandado al Estado el reconocimiento legal de las
funciones que realizan, interpelándolo en cuanto empleador o patrón y también
como garante del bien común. Estos conflictos, han generado nuevos espacios de
participación y organización como el movimiento Cabreados, la UNTTHE o ANATRAP,
espacios de confluencia de distintas generaciones, con diversas experiencias de
militancia o trabajo en el Estado, que han ido conquistando lentamente espacios
de representación legal o de hecho, reconocidos por el propio Estado, el cual
sin embargo, no ha asumido en su real magnitud el problema de las condiciones
laborales de sus trabajadores, resolviendo los conflictos mediante el mecanismo
de los bonos. En este sentido, el desafío para estos nuevos actores es
articular respuestas en conjunto para lograr la visibilidad de sus demandas y
aumentar los grados de participación de quienes aspiran a representar,
construyendo la suficiente fuerza sindical que les permita transformar la
sociedad.
Bibliografía
ÁLVAREZ Rolando, "¿Represión o
integración? La política sindical del régimen militar". En: Historia 43, Vol. II, Instituto de
Historia Pontificia Universidad Católica de Chile, 2010.
ANTUNES Ricardo, Los sentidos del trabajo. Ensayo sobre la
afirmación y la negación del trabajo, Herramienta Ediciones, Buenos Aires,
2013.
ARAYA Rodrigo, Organizaciones sindicales en Chile. De la resistencia a la política de
los acuerdos 1983-1994, , Ediciones Universidad Finis Terrae, Santiago de
Chile, 2015.
ARAVENA Antonio y NÚÑEZ Daniel, El renacer de la huelga obrera en Chile,
LOM Ediciones, Santiago de Chile, 2009.
ARREDONDO Félix, "Los
Trabajadores a honorarios como una arista de la modernización del Estado".
En: Cuadernos de Coyuntura n° 9,
Invierno 2015.
ARREDONDO Félix y TORO Eduardo,
"Nuevos asalariados y consecuencias políticas de su invisibilización. La
nueva fisonomía del empleo en el sector público". En: Cuadernos de Coyuntura n° 16, verano 2016.
BASUALDO Victoria y MORALES Diego, La tercerización laboral. Orígenes, impacto
y claves para su análisis en América Latina, Siglo Veintiuno Editores,
Buenos Aires.
CAMPERO Guillermo y VALENZUELA José
Antonio, El movimiento sindical chileno
durante el régimen autoritario, ILET, ILET Santiago de Chile, 1981.
CANDINA Azun, Clase Media, Estado y sacrificio: la Agrupación Nacional de Empleados
Fiscales en Chile Contemporáneo (1943-1983), LOM Ediciones, Santiago de
Chile, 2006.
ECHEVERRÍA Mónica, Antihistoria de un luchador: (Clotario
Blest. 1823-1990), Santiago de Chile, LOM Ediciones, 2013.
FRÍAS Patricio, El movimiento sindical chileno en la lucha por la democracia 1973-1988,
PET, Santiago de Chile, 1989.
RUIZ-TAGLE Jaime, El sindicalismo chileno después del Plan
Laboral, PET, Santiago de Chile, 1985.
VALDEBENITO Sebastián,
"¿Cuántos trabajadores emplea el Estado? Problematización y orden de
magnitud de la contratación a honorarios". En: YAÑEZ Sonia y ROJAS Irene
Editoras, Empleo Público en Chile:
¿Trabajo decente en el Estado? Apuntes para un debate, FLACSO/Fundación Sol, Santiago de Chile, 2017.
VARAS Karla, Radiografía del empleo público en Chile, Santiago de Chile, 2016.
Recepción: 13/02/2018
Evaluado: 28/03/2018
Versión Final: 07/05/2018
(*) Licenciado en Historia Universidad de Chile, Magíster en Historia de Chile de la Universidad de Chile, Doctor en Historia por la Universidad Autónoma de Barcelona. Profesor Titular de la Escuela de Historia de la Universidad Academia de Humanismo Cristiano (Santiago, Chile). E-mail: rodrhistoria@hotmail.com
[1] Los trabajadores a honorarios son definidos como aquellos cuya relación laboral está incluida bajo la figura de la prestación de servicios, por el cual emiten una boleta o factura, sin tener derecho a la seguridad social.
[2] CANDINA Azun, Clase Media, Estado y sacrificio: la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales en Chile Contemporáneo (1943-1983), LOM Ediciones, Santiago de Chile, 2006.
[3] ARAVENA Antonio y NÚÑEZ Daniel, El renacer de la huelga obrera en Chile, LOM Ediciones, Santiago de Chile, 2009.
[4] ARREDONDO Félix, "Los Trabajadores a honorarios como una arista de la modernización del Estado" en Cuadernos de Coyuntura n° 9, Invierno 2015.
[5] TORO Eduardo y ARREDONDO Félix, "Nuevos asalariados y consecuencias políticas de su invisibilización. La nueva fisonomía del empleo en el sector público" en Cuadernos de Coyuntura n° 16, verano 2016.
[6] VALDEBENITO Sebastián, "¿Cuántos trabajadores emplea el Estado? Problematización y orden de magnitud de la contratación a honorarios" en YAÑEZ Sonia y ROJAS Irene Editoras, Empleo Público en Chile: ¿Trabajo decente en el Estado?. Apuntes para un debate, FLACSO/Fundación Sol, Santiago de Chile, 2017.
[7] ANTUNES Ricardo, Los sentidos del trabajo. Ensayo sobre la afirmación y la negación del trabajo, Herramienta Ediciones, Buenos Aires, 2013.
[8] BASUALDO Victoria y MORALES Diego, La tercerización laboral. Orígenes, impacto y claves para su análisis en América Latina, Siglo Veintiuno Editores, Buenos Aires, p. 12.
[9] Sobre los efectos de la dictadura militar en el mundo sindical véase CAMPERO Guillermo y VALENZUELA José Antonio, El movimiento sindical chileno durante el régimen autoritario, ILET, Santiago de Chile, 1981; FRÍAS Patricio, El movimiento sindical chileno en la lucha por la democracia 1973-1988, PET, Santiago de Chile, 1989.
[10] Sobre la trayectoria de la antigua CUT véase SAMANIEGO Augusto, Unidad sindical desde la base. La Central Única de Trabajadores, Chile 1953-1973, Ariadna Universitaria, Santiago de Chile, 2016.
[11] Bajo la inspiración del Ministro del Trabajo José Piñera se dictaron en el mes de junio de 1979 cuatro decretos que modificaron en forma sustantiva el antiguo Código del Trabajo de 1931, desapareciendo una serie de normas que contemplaban el principio pro operario como fundamento de la relación laboral, siendo reemplazado por el concepto de la igualdad jurídica entre las partes.
[12] Sobre el impacto del plan laboral en el movimiento sindical chileno véase RUIZ-TAGLE Jaime, El sindicalismo chileno después del Plan Laboral, PET, Santiago de Chile, 1985.
[13] FRÍAS P, El movimiento... op. cit .p. 159.
[14] Véase la biografía de Blest, elaborada por ECHEVERRÍA Mónica, Antihistoria de un luchador: (Clotario Blest. 1823-1990), Santiago de Chile, LOM Ediciones, 2013.
[15] Sobre el rol de la ANEF durante la Unidad Popular véase CANDINA Azun, Clase media, Estado y sacrificio...op cit.
[16] Véase ÁLVAREZ Rolando, "¿Represión o integración? La política sindical del régimen militar", Historia 43 , Vol. II, Instituto de Historia Pontificia Universidad Católica de Chile, 2010.
[17] VARAS Karla, Radiografía del empleo público en Chile, Santiago de Chile, 2016.
[18] Al respecto véase ARAYA Rodrigo, Organizaciones sindicales en Chile. De la resistencia a la política de los acuerdos 1983-1994, , Ediciones Universidad Finis Terrae, Santiago de Chile, 2015.
[19] En el estudio de Félix Arredondo y Eduardo Toro se puede observar la disparidad de beneficios entre los funcionarios públicos de planta y los honorarios, los cuales recaen en porcentajes superiores al 90% a los primeros.
[20] Primer Cuadernillo de Formación Sindical para honorarios del sector público, UNTTHE, Santiago, 2017, p. 8.
[21] Comunicado Público del I Congreso de la UNTTHE, Santiago, agosto 2014.
[22] FUENZALIDA Orietta, "La necesidad de promover un sindicalismo autónomo e independiente" en YAÑEZ y ROJAS, El empleo... op cit. p.103.
[23] Ibid. p. 104.