Presentación del
Dossier
La implementación
de municipalidades en provincias y territorios nacionales argentinos. Pugnas de
intereses y potestades entre gobiernos (1850-1930)
Mariana
Canedo(*)
y Luz Irene Pyke(**)
Sorprendentemente,
nos encontramos escribiendo esta introducción en tiempos de pandemia cuando el
horizonte de reflexiones y debates sobre las políticas de los gobiernos y las
características de los estados se ha actualizado. En este contexto,
consideramos que la relevancia del tema que articula el presente dossier ha
adquirido mayor visibilidad. Efectivamente, en los últimos meses se ha puesto
de manifiesto que las formas con que se dirimen y ejercen las potestades y
deberes de los gobiernos municipales, provinciales y nacionales forman parte de
las agendas políticas en las distintas regiones del mundo. Los procedimientos
implementados para adoptar resoluciones entre gobiernos con diferentes ámbitos
jurisdicciones han sido -al igual que sus consecuencias- dispares y han estado
vinculados con las trayectorias políticas, económicas, sociales y culturales de
cada país y región. Consideramos que este panorama constituye una interesante convocatoria
a conocer los procesos históricos que influyeron en las configuraciones
alcanzadas.
En
Hispanoamérica, los estudios historiográficos sobre las relaciones entre
gobiernos con dominios jurisdiccionales diferentes han tendido a enfocarse en
las coyunturas entre etapas. De este modo, contamos por un lado con una
prolífera producción que centró su interés en la importancia de los gobiernos y
poderes locales desde fines del periodo colonial a los años
pos-independentistas, abordando cuestiones vinculadas con los cambios en la
organización de los gobiernos locales, sus jurisdicciones y el control de los
recursos territoriales, así como las formas de participación y representación
política.[1] De
estos estudios nos interesa destacar aquí que, aunque desde diversas
perspectivas, han permitido valorar tanto los caminos de negociaciones y
conflictos transitados a nivel local hacia el autogobierno durante los siglos
coloniales, como las diferentes formas en las que se desenvolvieron los
procesos de retroversión de la soberanía a los “pueblos” ante la crisis de la
monarquía hispánica y las guerras de independencia.
Por
su parte, otra coyuntura a través de la cual se abordó las articulaciones entre
diferentes niveles de gobierno fue la transición desde el antiguo régimen hacia
los liberalismos iberoamericanos que, aun con variaciones temporales amplias,
pueden ubicarse a mediados del siglo XIX. Con una nueva centralidad en construcción
a nivel nacional, las investigaciones señalaron las dificultades para limitar
los pluralismos locales y alcanzar un equilibrio regulado por la soberanía de
la ley entre los gobiernos provinciales/federales y el nacional. En este marco,
la desigual fortaleza e institucionalización de las municipalidades en cada
configuración política influyó, entre otros factores, en los caminos
transitados y la importancia dada a los gobiernos locales en la construcción y
limitaciones de los noveles estados (Salinas Sandoval, 2001; Chiaramonti, 2007;
Velasco Herrera, 2010: Miranda
Pacheco 2018; Salazar, 2019, entre otros). Al mismo tiempo, se ha considerado
que en esta coyuntura se expresó con mayor claridad la denominada “doble y
ambigua naturaleza” de las municipalidades, en el sentido de representar a los
intereses locales frente al poder central y, al mismo tiempo, ser consideradas
por éste como su representante en el territorio (Morelli, 2007). Nos interesa
destacar que estos estudios han presentado procesos políticos complejos de
articulación entre los gobiernos locales y los gobiernos superiores -como se
los denominaba-, que no parecen haber seguido un único modelo de
desenvolvimiento ni devuelven la imagen de una evolución unilineal de progreso.
En
este dossier, los lectores podrán encontrar un conjunto de análisis sobre las
etapas tempranas en que las potestades entre los diferentes gobiernos se fueron
dirimiendo durante el proceso de formación del estado nacional argentino desde
mediados del siglo XIX hasta las primeras décadas del siglo XX.[2] A
partir de problemáticas específicas se abordan aspectos de la conformación de
las primeras municipalidades en el Estado de Buenos Aires, en las provincias de
Entre Ríos y Jujuy, y en los territorios nacionales de Misiones y Río Negro.
Asimismo, se incorporó el análisis de la dinámica de las comisiones de Fomento
e Higiene para la provincia de Tucumán.[3]
La
Constitución de la Confederación Argentina de 1853 constituyó un punto de
inflexión para la actual República Argentina, al delegar en los gobiernos
provinciales la organización de sus regímenes municipales. Un año después, la
Constitución del Estado de Buenos Aires impulsó la conformación simultánea de
municipalidades para todo su territorio. Posteriormente, a partir de 1884, se
incorporó asimismo un régimen municipal común para los territorios nacionales.[4] En
unos y otros casos, las normativas específicas sobre las municipalidades no
tardaron en formularse, aunque sus implementaciones respondieron a diferentes
temporalidades en función de los intereses y obstáculos enfrentados. En
contraposición a perspectivas teleológicas, los artículos del dossier dan
cuenta de estas situaciones y de la complejidad que supuso sostener la dinámica
institucional en las noveles municipalidades. Aún más, los estudios sobre las
municipalidades de las ciudades capitales de Paraná, San Salvador de Jujuy y
Viedma muestran cómo, ya habiendo sido implementadas, las mismas dejaron de
funcionar por cambios políticos jurisdiccionales, la falta de interés para
integrar la institución o los conflictos en el desarrollo de elecciones.
En
conjunto, los casos analizados ponen en relieve la complejidad de la dinámica
jurisdiccional entre ámbitos políticos diferentes y de los intereses que
acompañaron la conformación de las municipalidades. En particular, el artículo
de Pedro Kozul indaga sobre la instalación de la municipalidad de Paraná, por
entonces capital transitoria de la Confederación Argentina, en la provincia de
Entre Ríos. Establecida bajo una ley del Congreso Nacional en 1860, la
municipalidad estuvo vinculada en su desenvolvimiento a esta particular situación
y quedó limitada por la misma. Tras la derrota de la Confederación en la
batalla de Pavón, las autoridades provinciales optaron por restaurar su propio
peso en el espacio político local, suprimiendo este gobierno municipal y
delegando sus atribuciones en una jefatura política. De este modo, la
reinstalación de un gobierno municipal para Paraná debió esperar por más de una
décadas. Del mismo modo, el artículo de Luz Pyke analiza la influencia que los
cambios jurisdiccionales tuvieron sobre el proceso de conformación de la
municipalidad de la ciudad de Posadas. En este sentido, el traspaso de la misma
desde la provincia de Corrientes hacia el territorio nacional de Misiones
implicó además una transición desde una municipalidad del pueblo cabecera de
departamento hacia otra de la ciudad capital de un territorio nacional,
generándose consecuentemente cambios en sus relaciones con los nuevos
gobernadores. Tanto los relevantes perfiles políticos de los municipales en
Paraná estudiados por Kozul, como los cambios en los elencos del gobierno
municipal en Posadas, parecieran acompañar las transformaciones
jurisdiccionales de cada etapa.
En
los artículos del dossier, los autores resaltan además los intereses
específicos que impulsaron la conformación de las diferentes municipalidades
estudiadas. Al respecto, tenemos por un lado los casos de las ciudades
capitales de provincias, territorios nacionales o de la Confederación
Argentina, en las que ha sido frecuente la implementación de los primeros
gobiernos municipales debido a una serie de procesos vinculados al aumento
poblacional, el asentamiento de nuevas autoridades, el incremento del comercio
y el abasto, la necesidad de mejorar los servicios, entre otras cuestiones. No
obstante, la presencia de municipalidades que fueron instaladas con
anterioridad o en forma simultánea a las de sus capitales provinciales
pareciera indicar que primaba la conveniencia de activar las características
específicas de los gobiernos municipales más que una situación jerárquica
vinculada a la capitalidad. Podemos encontrar ejemplos de ello en la
implementación de municipalidades en la ciudad de Rosario, provincia de Santa
Fe, convertida en puerto de la Confederación, en la colonia San José de la
provincia de Entre Ríos, o en los pueblos de la campaña del Estado de Buenos
Aires.
Justamente,
un ámbito propicio para prospectar la dinámica con que se dirimen las
prerrogativas y deberes de los diferentes gobiernos orientados por intereses
específicos suele ser el emprendimiento de obras de infraestructuras y
servicios que requieren de la confluencia de diferentes gobiernos. El artículo
de Nicolás Hernández Aparicio sobre San Salvador de Jujuy ejemplifica el
interés estipulado por el gobierno provincial hacia la municipalidad en
relación a la gestión del agua. La municipalidad, con el establecimiento
relativamente temprano de su normativa en 1856, presentó sin embargo un
dificultoso funcionamiento institucional. Ello permite entrever las
limitaciones en el interés de los vecinos para participar de la misma y las
consecuentes dificultades para solucionar el problema del riego. Para la
segunda mitad del siglo XIX, el autor reconstruye las disputas cambiantes entre
las prerrogativas provinciales y municipales en la sanción de reglamentaciones
para la regulación del uso del agua, central para la producción agrícola y
ganadera de la región, que presentaba inequidades sociales en el acceso y
problemas para el mantenimiento de las acequias.
Por
su parte, Mariana Canedo argumenta en su artículo que la intencionalidad que
guio al nuevo gobierno del Estado de Buenos Aires para llevar adelante un
importante proyecto de implementación generalizada y simultánea de
municipalidades en la campaña y en la ciudad capital, fue la de afianzar su
soberanía. Ante los desafíos de gobernar en una coyuntura compleja de
enfrentamientos con la Confederación Argentina, exiliados federales y
parcialidades indígenas, el análisis de la implementación del proyecto
pareciera indicar que el gobierno priorizó intervenir en la organización
político administrativa con esta nueva forma de gobierno local a partir de las
condiciones imperantes. Una vez que las municipalidades se encontraron
funcionando, se fueron emprendieron las modificaciones pretendidas.
En
el proceso de implementación de las municipalidades se evidencian, por su
parte, prácticas de gobierno que se venían realizando en períodos anteriores.
Específicamente, hubo autoridades nombradas por los gobernadores cuyas
prerrogativas se superpusieron en algunos ámbitos, otras que supervisaron o
formaron parte de los nuevos gobiernos locales. Estas situaciones parecieran
haber buscado un mejor control de las municipalidades por parte de los
gobernadores y no estuvieron carentes de tensiones, ajustes o supresiones. Si
bien no han sido el objetivo específico de los artículos del dossier, resulta
relevante profundizar sobre los ajustes en las características y funciones que
las autoridades fueron teniendo en cada etapa de estas relaciones. Así por
ejemplo los autores han señalado los cambios en las jefaturas de policía y las
jefaturas políticas en Entre Ríos, los jueces de paz en Buenos Aires, el juez
de aguas en Jujuy, el comisario en Tucumán, y los jefes de policía y
comisionados municipales en los territorios nacionales.
También,
sin ser novedosas, resultaron centrales en estos procesos las comisiones de
vecinos que con mayor o menor institucionalización desempeñaron funciones
específicas para sus comunidades, evidenciando otro tipo de intereses puestos
en juego en estos procesos. Han sido señaladas para el caso de Jujuy, aunque
debilitando el funcionamiento de la municipalidad, y en Buenos Aires
acompañando al juez de paz en una etapa de transición hacia las
municipalidades. Sin embargo, el artículo de Ignacio Sánchez profundiza
específicamente en el caso de las Comisiones de Higiene y Fomento en la
provincia de Tucumán y sus dinámicas de institucionalización en un contexto
claramente centralizado por parte de la gobernación, con una limitada expansión
de las municipalidades desde fines del siglo XIX. Particularmente, el autor se
detiene en la villa de Santa Ana ubicada en las inmediaciones de uno de los
ingenios más grandes de Argentina. Los vecinos impulsaron a la villa, cabecera
de distrito, como centro cívico y comercial con avances significativos en la
gestión local, aunque no sin experimentar tensiones tanto hacia el interior de
las comisiones como frente a otras autoridades. No obstante, la tendencia del
ingenio a desconocer la legitimidad del espacio cívico debido a sus
pretensiones sobre la propiedad agraria y el abastecimiento de materia prima, se
profundizaron conflictos con el funcionamiento de la comisión. Los logros
institucionales del ámbito vecinal se fueron debilitando, pese a haber tenido
apoyo estatal. Al igual que en otros casos, el seguimiento de los integrantes
de las comisiones le permite al autor una mejor comprensión de las dinámicas
institucionales. Así, cuando el presidente y dos vecinos de la comisión se
encontraron estrechamente vinculados al ingenio, el resultado fue una mayor
dependencia del órgano vecinal con los intereses de la industria.
La
elección de los municipales en cada comunidad constituyó un rasgo distintivo en
este panorama de autoridades, comisiones y gobiernos locales, como se puede advertir
en los artículos que componen este dossier. En este sentido, las prácticas
eleccionarias a nivel municipal establecieron en el Estado de Buenos Aires una
cierta territorialidad al diferenciarlas de las comisiones municipales que se
encontraban ubicadas en zonas de frontera o en pueblos sin una clara adhesión
al gobierno, cuyos integrantes eran nombrados por cada juez de paz. Las
instancias de convocatoria o aprobación de actos eleccionarios fueron, por su
parte, potestad de los gobiernos provinciales o territoriales. Esto podía
limitar u obstaculizar la renovación de los municipales al no realizarse las
convocatorias a elecciones pertinentes, como queda ejemplificado en el trabajo
de Kozul sobre Paraná, o bien facilitar oportunidades para las intervenciones
de los gobiernos locales ante situaciones conflictivas.
El
artículo de Teresa Varela se centra particularmente en las problemáticas
relaciones entre el gobierno territorial y las municipalidades en Río Negro,
haciendo hincapié en la no linealidad de las mismas y destacando a las
instancias electorales como una de las formas en las que estos conflictos se
expresaron más cabalmente. Las recurrentes suspensiones de los actos
eleccionarios cuando no las intervenciones directas sobre las municipalidades eran
algunas de las herramientas de las que se valía, en este marco, el gobierno
territorial para ejercer su influencia sobre los ámbitos políticos locales. En
el caso de la municipalidad de Viedma, se dieron además importantes tensiones
entre el gobierno local y el nacional en torno a las prerrogativas sobre los
terrenos del ejido. El desenlace obró en este caso, no sólo en detrimento de
los derechos municipales sobre la tierra disputada, sino también en una nueva
intervención sobre la municipalidad de Viedma.
La
incorporación al dossier de dos artículos centrados en la instalación de
municipalidades en territorios nacionales, ofrece por otra parte la oportunidad
de profundizar en las reflexiones sobre la diversidad de articulaciones
posibles en estos procesos. En este sentido, cabe destacar que a diferencia de
lo sucedido en los casos provinciales, el régimen de territorios nacionales y
su normativa municipal fueron concebidos desde los gobiernos nacionales con el
objetivo de establecer una legislación en principio común a todos los
territorios. Sin embargo, a través de los trabajos de Varela y Pyke es posible
advertir cómo, a contrapelo de las intenciones homogeneizantes de la normativa
nacional, en cada territorio se dieron procesos de implementación de municipalidades
cuyas particularidades no sólo derivaron en la sanción de reglamentaciones
específicas para cada caso, sino que además produjeron resultados dispares.
Mientras el caso rionegrino de Viedma ofrece la imagen de un proceso de
implementación e institucionalización municipal discontinuo y atravesado por
las conflictividades políticas y electorales, el caso de Posadas en Misiones
parece presentar una mayor continuidad y solidez no sólo
político-institucional, sino también fiscal. El contraste podría aportar a
poner en mayor perspectiva lo oportunamente señalado por Canedo respecto de la
importancia de considerar las trayectorias político-institucionales de los
pueblos al momento de abordar los procesos de instalación de gobiernos
municipales. El caso de San Nicolás de Arroyos en el que se aceptó la
duplicación de municipales y suplentes en vistas de sus características
particulares, generando así una organización propia e inédita en el marco del
proceso de implementación de municipalidades de campaña del Estado de Buenos
Aires, es otro ejemplo de ello.
Finalmente,
otra de las dimensiones claves para el análisis del funcionamiento de las
municipalidades y sus relaciones con los gobiernos provinciales, territoriales
y nacional fue la fiscal. Durante los últimos años diversos estudios centrados
en las finanzas municipales han dado cuenta de los diversos desafíos
enfrentados por estos gobiernos para consolidar una fiscalidad local propia que
les permitiera afrontar sus crecientes gastos. Ejemplos de ello que pueden
encontrarse en este dossier lo constituyen por caso las disputas entre la
municipalidad y el jefe político de Paraná en torno a la percepción de las
rentas en concepto patentes. Las limitaciones en la recaudación fiscal también
han sido señaladas como parte de las dificultades para el funcionamiento de los
gobiernos municipales de San Salvador de Jujuy y del territorio de Rio Negro.
La cuestión del financiamiento también queda expuesta en el caso de la comisión
de fomento de la villa Santa Ana a través del problema de dependencia que los
créditos ofrecidos por el ingenio podían generar para este órgano local.
En
esta línea, el artículo de Luz Pyke centrado en las finanzas municipales de
Posadas, propone que la búsqueda del equilibrio fiscal por parte de los
concejos municipales perseguía además el objetivo político fundamental de
defender ciertos márgenes de autonomía política local frente a los gobernadores
u otras autoridades nacionales, tras su traspaso hacia la jurisdicción del
territorio de Misiones. En este marco, la presentación de cálculos de recursos
y presupuestos de gastos anuales equilibrados, e incluso superavitarios, frente
a las autoridades nacionales resultaba central. La representación política
local y las finanzas estables parecen haber constituido, de este modo, algunos
de los ejes centrales sobre los cuales los elencos municipales de Posadas
reafirmaron sus derechos al auto-gobierno.
El
lector podrá profundizar las cuestiones señaladas en esta introducción en los
artículos del dossier y conocer otras. Encuentros futuros podrán centrarse en
cuestiones que se han visto limitadas como, por ejemplo, las actuaciones de los
propios municipales y sus posibles estrategias, conflictos y negociaciones con
grupos de poder, integrantes de las élites y otras autoridades. O bien
profundizar en los procesos de adquisición de prerrogativas y derechos en los
ámbitos territoriales, educativo o sanitario, por señalar los más compartidos,
que mayoritariamente fueron producto de disputas, negociaciones y conflictos.
En conjunto, consideramos que esta primera reunión de trabajos permite mostrar
la complejidad de la conformación y funcionamiento de los gobiernos municipales
así como de la articulación de potestades con los otros gobiernos, y su
importancia en la construcción del estado nacional.
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(*) Investigadora Independiente (Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas). Profesora Titular Historia Americana (colonial) y Directora del Grupo de Investigación en Historia Rural Rioplatense (Facultad de Humanidades, Universidad Nacional de Mar del Plata). Argentina. E-mail: mcanedo@gmail.com ORCID: https://orcid.org/0000-0001-8368-7909
(**) Doctora en Historia (Universidad Nacional de Mar del Plata). Becaria Post-Doctoral (Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas - Instituto de Estudios Sociales y Humanos. Universidad Nacional de Misiones). Jefa de Trabajos Prácticos cátedras Historia Regional I (s. XV-XVIII) e Historia Regional II (s. XIX y XX) (Departamento de Historia. Facultad de Humanidades y Ciencias Sociales. Universidad Nacional de Misiones. Miembro del Grupo de Investigación en Historia Rural Rioplatense (Universidad Nacional de Mar del Plata). Argentina. E-mail: luzpyke@gmail.com ORCID: http://orcid.org/0000-0002-4754-297X
[1] Los estudios estuvieron liderados por los trabajos sobre Nueva España/México y mayoritariamente centrados en los pueblos de indios (Annino, 1995 y 2010; Escobar Ohmstede, 2002;; Ortiz Escaramilla y Serrano Ortega, 2009, Salinas Sandoval, Birrichaga Gardida y Escobar Ohmstede, 2011, Mendoza García, 20011, entre muchos otros). Con una producción más dispersa se incorporaron estudios sobre villas y ciudades tanto como los pueblos de españoles y de afrodescendientes, ampliando notablemente la geografía de los casos analizados y mostrando diferentes procesos. (Diez de Hurtado, 1998; Rojas, 2002: Frega, 2007; García Ruiz, 2018; Celaya Yañez, 2019, Delgado Fabre, 2020, entre muchos otros). Para ejemplos de casos en el actual territorio argentino remitimos a los artículos del dossier.
[2] Para la actual República Argentina se cuenta con significativas investigaciones sobre los procesos de formación de los estados provinciales y territorios nacionales, como podrá verse en los diferentes artículos del dossier.
[3] Las primeras versiones de los artículos que componen el dossier han sido puestas en diálogo durante el desarrollo de la Mesa “Procesos de municipalización en provincias y territorios nacionales (1840-1940)” en las XVII Jornadas Interescuelas y Departamentos de Historia realizadas en la Universidad Nacional de Catamarca en octubre de 2019. Agradecemos a todos los participantes de la mesa por las reflexiones compartidas en dicha oportunidad. También al Comité Editorial de la Revista Historia Regional por permitirnos generar este dossier con cordial profesionalismo, y a las y los evaluadores/as de cada artículo por sus atentas observaciones.
[4] Los territorios nacionales fueron gobernaciones creadas por el gobierno nacional sobre los territorios incorporados al nordeste y sur de la Argentina durante la década de 1870. Constituyeron jurisdicciones centralizadas y dependientes del estado nacional, sin atribuciones electivas o fiscales.