La crítica del estructuralismo latinoamericano a la
industrialización y los orígenes de la “tesis del agotamiento” de la ISI. Un
abordaje a partir de lecturas de Prébisch, Tavares y Furtado
Federico Reche(*) y Julieta Almada(**)
Resumen
El presente artículo aborda los orígenes
latinoamericanos de la “tesis del agotamiento” de la industrialización
por sustitución de importaciones (ISI). Esta idea, que puede encontrarse
plasmada en una infinidad de publicaciones académicas y discursos políticos, ha
tenido un largo y complejo desarrollo que suele asociarse a las visiones
críticas de las perspectivas del desarrollo predominantes en la región. Este
trabajo aporta a comprender el surgimiento de la tesis del agotamiento en el
marco de los debates latinoamericanos sobre el desarrollo que se produjeron en
la década de 1960. Nos proponemos precisar la forma específica en que en estas
intervenciones referidas a la caracterización del modelo de desarrollo y las
circunstancias históricas particulares que atravesaba la industrialización en
América Latina dieron origen a las primeras referencias a la ISI, así como a la
emergencia y difusión de la “tesis del agotamiento”. Confiamos en que desandar
algunas de las principales formulaciones aporta significativas herramientas
para complejizar y comprender más cabalmente los alcances de las
interpretaciones que se presentaron predominantemente algunos años después en
América Latina.
Palabras
clave: Industrialización por Sustitución de Importaciones; Tesis del
agotamiento; Estructuralismo latinoamericano.
Latin
American structuralism's critique of industrialization and the origins of the
ISI's "exhaustion thesis". An approach based on readings by Prébisch,
Tavares and Furtado
Abstract
This article discusses the Latin American origins of
the "exhaustion thesis" of Import-Substituting Industrialization
(ISI). This idea, which can be found in a myriad of academic publications and
political discourses, has had a long and complex development that is often
associated with critical views of the region's prevailing development
prospects. This paper gives to understand the emergence of the exhaustion
thesis in the framework of the Latin American debates on development that took
place in the 1960s. We propose to specify the specific way in which these
interventions referring to the characterization of the development model and
the particular historical circumstances that industrialization was going
through in Latin America gave rise to the first references to the ISI, as well
as the emergence and dissemination of the “thesis of exhaustion”. We are
confident that the unravelling some of the main formulations provides
significant tools to make more complex and to understand more fully the scope
of the interpretations that were predominantly presented some years later in
Latin America.
Keywords:
Import-Substituting Industrialization; Exhaustion thesis; Latin American
structuralism.
La crítica del estructuralismo latinoamericano
a la industrialización y los orígenes de la “tesis del agotamiento” de la ISI.
Un abordaje a partir de lecturas de Prébisch, Tavares y Furtado
Introducción
Una idea tan arraigada sobre la
experiencia de industrialización sustitutiva como lo es la “tesis del
agotamiento” ha sido, sin embargo, escasamente abordada como objeto de
reflexión y análisis sistemático. A pesar de su absoluta preponderancia, en el
análisis económico-político y en
los estudios históricos, solo ha sido reseñada superficialmente por quienes, en
desacuerdo con ella, han intentado discutirla y aportar elementos para otra
interpretación. En este panorama de escasas producciones dedicadas a la
cuestión, es necesario realizar un esfuerzo de lectura, sistematización y
reflexión para aclarar la forma en que esta interpretación surgió, se difundió
y se desarrolló.
Los
debates latinoamericanos en que surge la idea del agotamiento de la
industrialización por sustitución de importaciones son abordados en este
artículo procurando formular una periodización que dé cuenta tanto de los
desplazamientos al interior de la perspectiva de los autores como de los
sentidos y las implicancias de la afirmación en las distintas coyunturas
económico-sociales en que es denunciada.
Así,
el objetivo de este trabajo es reconstruir la emergencia y difusión de la “tesis
del agotamiento”, a la luz del examen de las contribuciones de importantes
referentes de la intelectualidad de América Latina - Raúl Prébisch, María
Conceição Tavares y Celso Furtado[1] -
sobre los procesos concretos de industrialización en la región y su
potencialidad de viabilizar el desarrollo.
El artículo busca mostrar cómo, a
pesar de que resulta una idea sobre la que pivotean las críticas -tanto
liberales como marxistas, con su evidente y significativa diferencia- de fines
de los sesenta y setenta, la tesis del agotamiento de la industrialización por
sustitución de importaciones (ISI) surge y se desenvuelve vinculada a los
debates del desarrollismo sobre las características estructurales de las
economías latinoamericanas.[2]
El trabajo se divide en cinco
partes a las que se suma algunas consideraciones finales. La estrategia
expositiva pretende destacar la temporalidad y periodización propuesta para el
abordaje de la problemática e identificable como compás de las reflexiones y
debates intelectuales. En el primer apartado abordamos el surgimiento de la
expresión ISI, así como la idea de su agotamiento. En el segundo, nos enfocamos
en los tempranos señalamientos de Prébisch respecto de las fallas de la
industrialización latinoamericana, ya durante los años cincuenta; en los
últimos tres apartados hacemos una pausa en los años intermedios de la década
del sesenta en los cuales es posible advertir la aceleración de las reflexiones
críticas sobre la ISI y el surgimiento y difusión de la tesis del
agotamiento y recorremos sus variantes más representativas y la forma en
que esta deviene en crítica a las propias posibilidades del desarrollo
latinoamericano.
El surgimiento de la expresión ISI
y su agotamiento: las fallas y el desencanto con la industrialización de los
países latinoamericanos
Como expresaron Tavares y Serra
(1971), partícipes del debate al que ingresaremos en estas páginas, en los años
’60 y
[a] raíz del agotamiento del
dinamismo del desarrollo industrial apoyado en la sustitución de importaciones
en algunos países de la América Latina, pasó a prevalecer en ciertos medios
intelectuales y políticos de la región la creencia de que gran parte de las
economías latinoamericanas se hallaban frente a una situación de estancamiento
estructural o, en el mejor de los casos, de insuficiencia dinámica, de medio y
largo plazo (p. 906).
Hacia
fines de la década, en un artículo destinado a apuntar las características
distintivas del modelo de industrialización latinoamericana, Albert Hirschman
(1968) utilizó por primera vez la expresión industrialización
por sustitución de importaciones. El texto, publicado en 1968 con el título
“La economía política de la industrialización a través de la sustitución de
importaciones en América Latina” en El
Trimestre Económico,[3] está
construido explícitamente contra la tesis del agotamiento que, según su
opinión, estaba surgiendo en aquellos años.
La
sensación común de pesimismo de esos años contrastaba con el optimismo que
caracterizó a las ciencias sociales latinoamericanas en la década anterior (Dos
Santos, 1977). En ese contexto de situaciones complejas que hacían poner el
foco y revisar el modelo de desarrollo de posguerra latinoamericano, la
reflexión de Hirschman sobre el asunto tuvo como objeto cuestionar la idea de
agotamiento del modelo de desarrollo que “floreció brevemente tanto en teoría
como en la práctica durante la década de los ‘50 y se lo pronunció muerto o
estancado en los años ‘60” (1968, p. 627).
El
nacimiento de la expresión ISI se produce, ciertamente, en un contexto de
cuestionamientos a las perspectivas desarrollistas y de dificultades de la
industrialización latinoamericana (Reche, 2019a).
Resulta
significativo que nomine de esta manera la modalidad de industrialización que
experimentaba de América Latina luego de que, desde hacía bastante tiempo, había
orientado sus observaciones y reflexiones a elaborar esta caracterización sin
que apareciera esta forma de nombrarla.[4]
Aunque inicialmente se trataba de una expresión para referirse a los procesos
de industrialización que llevaban adelante la mayoría de los países del
subcontinente, rápidamente se extendió entre los latinoamericanos para
referirse al modelo de desarrollo -tal como lo formula Hirschman-, pero también
al período histórico (Reche, 2019b).
Sintéticamente,
podríamos afirmar que para Hirschman la industrialización sustitutiva es
entendida como un particular modo de desarrollo del proceso de
industrialización -tardía o muy tardía-.[5] Esta forma
de industrialización “periférica”, que se produce de manera posterior al
desarrollo en los países industrializados y sobre la base de la manufactura de
bienes antes importados que eran consumidos en el mercado interno,[6]
avanza por medio de impulsos que pueden ser de carácter externo ‒guerras y
crisis económicas internacionales‒, estructural ‒por los problemas de la
balanza de pagos, producto de la estructuración del sistema económico mundial‒,
o interno ‒por el crecimiento del mercado interno producto del aumento de las
exportaciones, así como producto de la política de desarrollo del Estado‒. Tanto las fuerzas motrices de la ISI como la etapa por
las que comience, así como el “retraso” con que se produzca, signarán el tipo
de desarrollo y los problemas que deberá enfrentar la industrialización para
sostenerse y profundizarse.
Hirschman
intenta construir una caracterización de la forma de desarrollo que se estaba
produciendo en América Latina, en un contexto marcado por las recurrentes
crisis provocadas por el estrangulamiento externo. Estas tuvieron una década
intensa desde mediados de los ‘50, cuando el ritmo de crecimiento de la
economía había comenzado a disminuir notablemente. En este marco, indagar lo
que sucedía, juzgar el carácter de las dificultades que comenzaban a
profundizarse en los ‘60 y explorar los nuevos caminos que se abrían para
sostener la estrategia de desarrollo, resultaba una tarea esencial. En este
sentido, la idea del agotamiento que Hirschman presenta como en franca
expansión muestra el desencanto con la industrialización en América Latina que
viven sus “‘nuevos’ críticos” (Hirschman, 1968, p. 626-627) y marca los caminos
de los desplazamientos interpretativos que se producían, por una parte, al
interior de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y,
por otra, como crítica o confrontación a las propias teorías del desarrollo
encarnadas por el estructuralismo latinoamericano.
Según
Beigel (2010), “[u]na década después [del surgimiento del estructuralismo
cepalino], el balance de las políticas industrializadoras arrojaba que las
expectativas en términos de desarrollo no habían sido alcanzadas” (p. 131)[7] y
era necesario ir más allá de las políticas de sustitución de importaciones. Sin
embargo, producto de las mismas disidencias entre estas heterogéneas
perspectivas, la idea de agotamiento referirá a cuestiones francamente
diferentes.
Pero
¿a qué se llama “aseveración sobre el agotamiento” en este temprano contexto?
Según
Hirschman (1968), pueden identificarse tres críticas al proceso de
industrialización tal como se desarrollaba en América Latina que se
sintetizarían en las siguientes afirmaciones:
1)
La ISI tiende a estancarse después de sus primeros éxitos debido al
“agotamiento” de oportunidades fáciles de sustituir importaciones; deja la
economía con empresas de costo relativamente alto y en condiciones más
vulnerables de balanza de pagos ya que ahora las importaciones consisten en
materias semiterminadas, refacciones y maquinaria, indispensables para mantener
y aumentar la producción y el empleo. 2) Las industrias que sustituyen
importaciones se ven afectadas por una inhabilidad congénita para convertirse
en industrias exportadoras. 3) Las aportaciones de las nuevas industrias son
inadecuadas para solucionar el problema del desempleo (p. 639).[8]
Entre
los “‘nuevos’ críticos” que plantean, por primera vez, la idea del agotamiento
se encuentran dos intelectuales latinoamericanos de renombre, exponentes
centrales de la CEPAL, y que sirven al autor para ejemplificar este “cambio de
actitud hacia la industrialización” por parte del organismo. El primero de
ellos es el propio Raúl Prébisch, referente del estructuralismo latinoamericano
y uno de los primeros en haber planteado la relevancia de la estrategia de
industrialización sustitutiva.[9] El
otro, el economista brasileño Celso Furtado, exponente también del pensamiento
cepalino en su primera etapa y un artífice esencial de las formulaciones
dependentistas desde mediados de los años ’60.[10]
Hirschman
(1968) está seguro de poder advertir y ejemplificar este cambio de actitud al
comparar afirmaciones de estos autores con pocos años de diferencia. Entre unas
y otras, sería posible destacar una variación sustantiva en la disposición de
los intelectuales latinoamericanos frente a la industrialización y las
estrategias de desarrollo.
Este
desplazamiento en sus opiniones implica resueltamente un posicionamiento
distinto respecto a las posibilidades del desarrollo. La observancia de
determinadas actitudes, estrategias y políticas parece ponerse en crisis en el
período, aunque esto repercutirá de diversa manera en el pensamiento de cada
uno de los economistas latinoamericanos. ¿Pero se trata, ciertamente, de un
cambio repentino de opinión?
Las
fallas de la industrialización latinoamericana
El
asunto de “las fallas de la industrialización” es abordado tempranamente por Prébisch
y representa una serie de críticas al propio modelo de desarrollo, que se busca
reformular a partir de las nuevas reflexiones. Al reconocer prontamente las
limitaciones del enfoque del desarrollo propuesto originalmente por la CEPAL se
“abrió las puertas a una estrategia de desarrollo alternativa” a la ISI (Pérez
Caldentey, Sunkel y Torres Olivos, 2000, 16). Estos planteos, que reconocen los
problemas de la balanza de pagos derivados del propio modelo y que comienzan a
proponer medidas de política económica tendientes a reformular la estrategia de
desarrollo intentando superar el estrangulamiento externo, puede identificarse
en textos de Prébisch y la CEPAL de los años ’50: La cooperación
internacional en la política de desarrollo latinoamericana -1954-, La
política comercial en los países insuficientemente desarrollados (desde el
punto de vista latinoamericano) -1959-, El mercado común latinoamericano
(primera parte) -1959- y El falso dilema entre desarrollo económico y
estabilidad monetaria -1961-. Estos análisis críticos se profundizarán en Desarrollo
económico, planeamiento y cooperación internacional -1961-y finalmente
cristalizarán en el planteo más elaborado de Hacia una dinámica del desarrollo latinoamericano -1963-.
Las
críticas a la industrialización latinoamericana “hacia adentro” por parte de
Raúl Prébisch comienzan al promediar la década de los cincuenta (Rougier y
Odisio, 2012; 2017). Ya en 1954 se señala, por ejemplo, que algunos países
latinoamericanos no habían sabido encontrar el punto justo de la protección
necesaria para sostener y garantizar la política de industrialización y
aplicaban un tipo de proteccionismo antieconómico “que lleva más allá del
límite el ajuste de las importaciones y afecta adversamente al comercio
mundial” (Prébisch, [1954] 1982, p. 368).[11] Y
es que, aunque no quepa duda de que la industrialización es una imposición del
desarrollo que debe observarse, esto no evade “el problema de determinar cómo y
en qué medida ha de cumplirse la industrialización” (p. 364).
También
con el fin de reivindicar la necesidad de avanzar en políticas comerciales más
liberalizadas entre los países en desarrollo, Prébisch ([1954] 1982) señalaba
que “la industrialización se est[aba] desarrollando en compartimentos estancos
y es muy escaso el intercambio de productos industriales entre los países
latinoamericanos” (p. 378). Esta situación resultaba plausible de ser revertida
siempre que se modificaran los patrones de intercambio a partir del desarrollo
de especializaciones en la industria latinoamericana. Se habilitaría así cierta
tendencia a la complementación con su consecuente aprovechamiento de las economías
de escala.
Poco
tiempo después, mientras se continúa defendiendo la necesidad de la
industrialización, comienza a advertirse que tanto la destrucción del multilateralismo
internacional como la errónea política de “estímulo sin límite de la
industrialización sustitutiva” promueven delicadas situaciones de
desequilibrio. Es siempre importante evitar este tipo de fallas generadas por
presionar en exceso “a los países a aumentar la participación de la producción
industrial interna en la demanda industrial total, a través de un proceso de
sustitución de importaciones más intenso de que el que habría sido aconsejable”
(Prébisch, [1959a] 1982, p. 460).
En
parte como respuesta parcial a estos asuntos, se fortalecerá la idea de un
mercado común latinoamericano que cambie el patrón de intercambio entre los
países en desarrollo, y permita [además] avanzar en la producción de bienes
industriales más complejos que requieren ampliar los mercados nacionales (Prébisch,
[1959a] 1982). La idea entusiasma por la posibilidad de que, por esta vía, se
logre disminuir los “exagerados aranceles” que rigen en algunas naciones y se
edifiquen especializaciones que se orienten a la complementariedad y permitan
reducir el coeficiente global de importaciones del subcontinente. De manera
que, “en vez de tratar de implantar toda suerte de industrias sustitutivas,
cada país podrá especializarse en las que juzgue más convenientes según sus
recursos naturales, las aptitudes de su población y las posibilidades de su
propio mercado” ([1959b] 1982, p. 476). La expectativa sigue puesta en que esto
permita corregir la paradójica situación que se produce en relación con la
vulnerabilidad externa: aunque se ha reducido grandemente el coeficiente de
importaciones, la mínima variación en el nivel de exportaciones pone a la vista
una nueva forma de vulnerabilidad exterior, desconocida hasta hace poco tiempo.
En
El falso dilema entre desarrollo
económico y estabilidad monetaria ([1961a] 1982)[12]
se aborda de manera sistemática el problema de la inflación desde la
perspectiva estructuralista, situando la complejidad de la problemática en la
región, que involucra desajustes y tensiones económicas y sociales que surgen
en el marco del desarrollo económico de los países periféricos. El trabajo
destaca que a medida que avanza el proceso de desarrollo, surgen problemas
inflacionarios y se generan movimientos regresivos en la distribución del
ingreso debido “[a]l costo de sustitución de importaciones, el encarecimiento
de los productos agrícolas y el aumento de gravámenes fiscales que inciden en
una forma u otra sobre los consumos populares” ([1961a] 1982, p. 13). En este
contexto, se vuelve a plantear que
la
política de sustitución de importaciones, si bien responde a una transformación
estructural ineludible, se ha cumplido con muy graves fallas. No ha seguido con
frecuencia consideraciones de economicidad, ni se ha buscado hasta tiempos
recientes romper la limitación de los mercados nacionales con la progresiva
integración económica de nuestros países, y por sobre todo ello, se ha aplicado
esta política en forma discriminatoria, sin alentar las exportaciones
correlativamente, con lo cual ha debido avanzarse en la política sustitutiva
más allá de lo que en otras circunstancias hubiera correspondido (Prébisch,
[1961a] 1982, p. 13).
Podemos
observar aquí el núcleo de los juicios sobre “las fallas de la
industrialización sustitutiva” que se fueron formando desde mediados de los ’50
y comienzan a expresarse de manera cada vez más decidida en los ‘60; incluso
con expresiones que caracterizan a la industrialización latinoamericana como
una “exagerada sustitución”, una “improvisación de la política sustitutiva” y
destacan sus efectos en “las nuevas formas de vulnerabilidad externa”.
En
el último escrito de esta breve genealogía, Desarrollo
económico, planeamiento y cooperación internacional ([1961b] 1982), se
exhiben de forma palmaria las complejas relaciones que se producen en un
contexto de desarrollo económico, entre crecimiento de la población, del
ingreso, y las disímiles velocidades de cambio en las elasticidades-ingreso de
los bienes industriales y agropecuarios. Además, se expresan las supuestas
escasas transformaciones que habría producido la industrialización respecto de
los procesos tecnológicos involucrados y su limitada incidencia en las
mutaciones de la estructura social. Por fin, el texto anota las fallas e
insuficiencias de la industrialización tal cual se producía en América Latina,
que se sintetizan en tres: “a) toda la actividad industrializadora se dirige
hacia el mercado interno; b) la elección de las industrias se ha hecho por
razones circunstanciales, más que por consideraciones de economicidad, y c) la
industrialización no ha corregido la vulnerabilidad exterior de los países
latinoamericanos” ([1961b] 1982, p. 85).
Estas
“fallas” que se encuentran en los orígenes de la idea del agotamiento muestran
una temporalidad, a lo largo de la cual van adquiriendo cada vez más
profundidad y envergadura e incluso llevan a la necesidad de reformular la
estrategia de industrialización de la propia CEPAL, tal como argumentaremos
enseguida. Sin duda no se trata de un repentino cambio de opinión, ni de una
crítica apresurada. Aunque el desencanto con la ISI es evidente y la actitud
quizás más pesimista, innegable, este no se produjo repentinamente entre un año
y el siguiente. Al contrario de lo señalado habitualmente, la crítica a la ISI
siguió un largo camino que comienza a poco de andar la vida institucional e
intelectual de la CEPAL. En verdad, las demostraciones desplegadas dan cuenta
del hecho de que Prébisch estaba no solo “desencantado” con la
industrialización, sino, además, y quizás fundamentalmente, con las políticas
económicas de los gobiernos latinoamericanos y las formas en que estas
moldearon las industrias que surgían y se desarrollaban.
El
agotamiento de la industrialización sustitutiva
Según
hemos adelantado, nos interesa resaltar esta crítica a la industrialización
como “proceso [que] (por lo menos en los países periféricos más avanzados) había agotado casi por completo las
posibilidades de sustitución de importaciones para el mercado interno de
los bienes de consumo no duraderos” (Prébisch, 1987, p. 348) [las cursivas son
nuestras]. Y aunque puede rastrearse por largo tiempo en los planteos del
secretario de la CEPAL, es en el último informe oficial de 1963 que llevó su
firma donde se presenta con más nitidez y firmeza.
El
libro publicado por Prébisch en 1963 con el sello editorial del Fondo de
Cultura Económica, Hacia una dinámica del
desarrollo latinoamericano representa una bisagra en su trayectoria
intelectual y profesional (Prébisch, 1987). El documento, fue presentado en la
reunión de Mar de Plata en mayo de ese año, en la misma ocasión en la cual se
dio paso al venezolano José Antonio Mayobre como nuevo secretario general de la
organización (Bielschowsky, 1998).
En este texto Prébisch desarrolla una fuerte
crítica al proceso de industrialización realmente existente en América Latina,
combinando el análisis
de los fenómenos del desarrollo latinoamericano y las transformaciones en la
economía y en el comercio internacional, con juicios sobre las direcciones en
que los gobiernos han impulsado las transformaciones sociales y económicas, sus
limitaciones y efectos, así como la articulación de propuestas de políticas y
el señalamiento de la dirección que deberían tomar las decisiones estratégicas
de los estados latinoamericanos.
Con
un discurso claramente dirigido a los responsables políticos de los estados, el
análisis presentado parte de la preocupación central respecto al
estrangulamiento externo que se manifestaba, de manera cada vez más acuciante,
en el conjunto de países de la región; y que constituye uno de los tópicos
sobre los que girará la reflexión económica latinoamericana durante toda la
década de 1960 y parte de 1970. El elemento que viene a explicar la profundidad
estructural de aquello que provoca la crisis de la balanza de pagos a medida
que avanzan en el proceso de industrialización, se encuentra en la misma
debilidad congénita de la periferia producida por el deterioro de la relación
de precios de intercambio. Sobre la base de los problemas planteados, las
propuestas de política y la formulación de ideas que deberían basar las decisiones
estratégicas de los países circulan por dos carriles que Prébisch intenta
justificar extensamente: la planeación estatal y la cooperación internacional.[13]
Por
otra parte, en el marco del análisis que se propone sobre el estrangulamiento
externo y las recurrentes crisis de la balanza de pagos que experimentan los
países de la región se aborda la situación de las economías nacionales
evaluando los aportes del denominado modelo de desarrollo “hacia adentro”
basado en la sustitución de importaciones. Aquí es donde se presenta una vez
más, y como corolario de los señalamientos realizados por casi una década al
indagar la “insuficiencia dinámica del desarrollo latinoamericano”, la
aseveración del agotamiento de la ISI.
Si
bien la sustitución de importaciones fue la base del desarrollo “hacia adentro”
de los países latinoamericanos, para mediados de los ’60 Prébisch cree “ve[r]
más claramente y percibi[r] mejor las
graves fallas de este tipo de desarrollo improvisado sin plan ni concierto, que
va llevándonos cada vez más hacia un progresivo estrangulamiento o cuello de
botella exterior (Prébisch, [1963] 1982, p. 195-196). [Cursivas en el
original].
En
esas mismas circunstancias es que Prébisch ([1963] 1982) afirma sin
vacilaciones que se ha llegado al “fin de la etapa fácil de la política
sustitutiva [toda vez que] el desarrollo basado exclusivamente en las
exportaciones tradicionales y en la sustitución de importaciones está agotando
con rapidez sus posibilidades en los países que más han avanzado en el proceso
de industrialización” (p. 196). La “aseveración del agotamiento” es así un
reconocimiento de la extenuación de las oportunidades, o posibilidades, de
sustituir. Estas, al comenzar a agotarse, o al haberse agotado para
determinados sectores y tipos de productos, detenían el ritmo de crecimiento de
la economía y limitaban el desarrollo.
Frente
a esta situación, se volvía ineludible la “necesaria iniciación de formas de
industrialización más complejas y difíciles en bienes intermedios, de capital y
de consumo durables que requieren mercados más amplios” (Prébisch, 1987, p.
348). Esta mutación y complejización de las características de la dinámica
productiva ha dado lugar en la historia latinoamericana a la denominada segunda
fase ISI. De cualquier manera, Prébisch está destacando un cambio
importante que con posterioridad situará el corte temporal que divide, según la
mayoría de las interpretaciones sobre la economía latinoamericana, a los dos
momentos o fases de la ISI.[14]
El agotamiento no solo refiere, entonces, al proceso sustitutivo, sino que
además indica el momento de la subperiodización de la ISI, habilitando una
etapa de desarrollo basada en una nueva estrategia que, aunque discutida
ampliamente por diferentes sectores políticos, se orientó a avanzar en
sustituciones de nuevos tipos de bienes, intentó corregir el exclusivo
direccionamiento hacia el mercado interno promoviendo la exportación de
manufacturas industriales y garantizó el crecimiento de la economía durante el
decenio siguiente.
Del
agotamiento de la industrialización sustitutiva al estancamiento de la economía
Sin
dudas, el documento analizado sintetizaba un conjunto de ideas presentes en el
ámbito intelectual latinoamericano que a su vez lograron potenciarse por la
propia capacidad de “difusión” de la CEPAL tanto en los campos académicos como
políticos. Apenas un año después de la publicación de 1963, la crítica a la
industrialización cobró valor difundiéndose en otros autores de la región. El
volumen 9 del Boletín Económico de
América Latina publicado en 1964[15] reunió un conjunto de artículos que
se proponían profundizar lecturas e interpretaciones respecto del modelo de
desarrollo latinoamericano, sobre la base de los planteos críticos a la
industrialización sustitutiva que se venían presentando. Estos documentos, que
deben entenderse en el marco de los cambios institucionales y políticos del
organismo y del subcontinente, reflejan con más claridad el “cambio de actitud”
de los intelectuales latinoamericanos.
El
golpe de Estado contra el presidente João Goulart en Brasil puso fin a una
experiencia convulsionante de la actividad intelectual de los cientistas
sociales brasileros que, aunque con perspectivas diferentes y posicionamientos
encontrados, experimentaron una etapa de altísimo dinamismo. Según Beigel
(2010), “el golpe de estado en Brasil [fue] el acontecimiento que marcó a fuego
al estructuralismo cepalino y a los exiliados [brasileros]” (p. 133); de manera
que no podemos marginar el hecho de que estos conflictos resultaban decisivos
en el pensamiento y las perspectivas de los intelectuales a los que nos
referimos, profundamente vinculados a la vida académica y política del Brasil. Estos
señalamientos adquieren más relevancia cuando se evidencia que tanto el texto
de María Conceição Tavares,[16]
como el análisis de Celso Furtado tematizan la historia del desarrollo
económico brasilero, las posibilidades y dificultades de la industrialización,
y dan cuenta del profundo compromiso de los autores con la realidad económica y
política de su país.
El
Boletín comienza con “Auge y
declinación del proceso de sustitución de importaciones en el Brasil”; una
creación original, atenta al proceso histórico brasilero y a reflexiones
propias de Tavares, antes que el reflejo de la crítica elaborada por Prébisch
([1963] 1982). En relación con el problema del agotamiento es necesario
adelantar que, para la economista brasileño-portuguesa, se trata más bien de un
agotamiento de los impulsos a la sustitución y no de las oportunidades de
sustituir.
Al
ensayar una caracterización el modelo de desarrollo que presentaba América
Latina, en particular Brasil, Tavares (1964) encamina su definición destacando
la importancia de los estímulos exteriores que impulsan los procesos de
sustitución de importaciones; base y “espina dorsal del modelo de desarrollo”
predominante. Así, “el ‘proceso de sustitución de las importaciones’ puede
entenderse como un proceso de desarrollo ‘parcial’ y ‘cerrado’ que,
respondiendo a las restricciones del comercio exterior, procuró repetir
aceleradamente, en condiciones históricamente distintas, la experiencia de
industrialización de los países desarrollados” (p. 3).
Ciertamente
en su etapa cepalina, Tavares distingue entre lo que denomina una acepción
simple y literal de la sustitución de importaciones, que refiere a la
disminución del volumen de importaciones que quedan suplidas por producción
interna, y un sentido lato que describe el proceso de desarrollo que ha
predominado en la mayor parte de los a países latinoamericanos desde la crisis
de los años treinta. Este proceso de desarrollo interno “se produce y se
orienta bajo el impulso de restricciones externas y se manifiesta
primordialmente a través de una ampliación y diversificación de la capacidad de
producción industrial” (Tavares, 1964, p. 5). Según sus etapas, este proceso de
sustitución de importaciones no se refleja necesariamente en una disminución
del coeficiente de importaciones, aunque sí en su composición.
Al
contrario, la disminución del coeficiente de importaciones produce estímulos a
la industrialización, de manera que, aunque generen tensiones y desequilibrios,
“ellas representan el acicate bajo el cual se realizan las propias
transformaciones estructurales en un proceso de sustitución de importaciones”,
en el que “tanto las variables internas como las externas actuaron de manera
favorable” (Tavares, 1964, p. 53) provocando una aceleración de la actividad industrial
capaz de aumentar la tasa de crecimiento de la economía en su conjunto.
Estas
apreciaciones deben ser correctamente ponderadas, asumiendo los reales
desplazamientos en relación con la interpretación en la que nos hemos
concentrado previamente. En este sentido, al evaluar las críticas al proceso de
industrialización, la autora destaca que las modificaciones estructurales que
el proceso sustitutivo promueve en la economía hacen a esta cuantitativamente
menos dependiente. Las situaciones de restricción externa se van complementando
y complejizando a medida que las transformaciones económicas promueven una
“contradicción básica e inherente entre las necesidades de crecimiento y la
barrera que representa la capacidad de importar” (Tavares, 1964, p. 5); las
formas o mecanismos para superar el estrangulamiento externo resultan vitales
en la medida en que permiten sucesivos avances del modelo de desarrollo, hasta
que llegan al punto de frenar su dinamismo.
En
este marco, las críticas a la industrialización de Tavares transitan por
aquellos ejes señalados por Hirschman, al destacar que “la industrialización ha
conducido, en general, a una absorción insuficiente de la fuerza de trabajo y a
una estructura del mercado escasamente competitivas y con costos de producción
elevados, manteniéndose al mismo tiempo una distribución del ingreso
extremadamente dispareja” (Tavares, 1964, p. 9). Pero, aunque existiría un
importante consenso de que esto ocurre por falta de medidas adecuadas de
política económica, la autora se distancia de esta interpretación y asume que
“dentro de los parámetros básicos del modelo de sustitución de importaciones,
sería difícil que el proceso de industrialización condujera a resultados
radicalmente diferentes” (Tavares, 1964, p. 10).
Apartándose
del marco interpretativo de Prébisch, Tavares afirma que es indispensable
profundizar el análisis de los factores estructurales, que son los que
verdaderamente condicionan el proceso, antes que concentrarse en las críticas a
las decisiones de política económica tomadas por los gobiernos de la región.
Entre estas críticas a la figura más representativa del organismo, nos parece
importante destacar el punto relativo a la planeación o programación, ya que
creemos que el argumento permite advertir el desplazamiento específico de la
interpretación de la autora. En este sentido, al igual que respecto al problema
de los altos costos y la falta de competencia o de la absorción de mano de
obra, Tavares asume el inconveniente planteado, pero evita que las “responsabilidades
recaigan” sobre las políticas económicas, y asume la dimensión estructural y
global de los problemas. Así, cuando se aborda el asunto de la planificación,
se arguye que, en primer lugar, resulta imposible la planeación de un proceso
histórico; en segunda instancia, en términos del proceso sustitutivo, la
programación hubiera seguido la misma dirección; y finalmente, la planificación
parece irse haciendo más necesaria a medida que el proceso avanza y se exponen
las contradicciones entre los criterios, las prioridades y las rentabilidades
de las decisiones microeconómicas de los empresarios y las dificultades
globales respecto al uso de las divisas.
Pero
como si estos señalamientos no bastaran, según el estudio presentado los
problemas más básicos y fundamentales no dependían de la planificación y se
hubieran mantenido si se repitiera el marco del modelo de sustitución. Lo que
resultaba necesario era, en verdad, la decisión de afrontar las modificaciones
de las funciones macroeconómicas de producción que permitan la integración
nacional. De no buscarse de manera deliberada, con sustitución inclusive, “el
proceso podrá conducir a un agravamiento aún mayor de la dualidad estructural
básica de las economías latinoamericanas” (Tavares, 1964, p. 11). Desde esta
posición, la autora se encamina a sugerir un nuevo modelo de industrialización
al que denomina “modelo autosustentado de crecimiento” (p. 60).
Según
se plantea, “la sustitución de importaciones no puede llevar mucho más lejos el
proceso de desarrollo de la mayoría de los países de América Latina”, como
acuerdan gran parte de “los economistas de la región”, en tanto que como “modelo
de desarrollo ha alcanzado ya su fase final y se hace presente ahora la
necesidad de avanzar hacia uno nuevo”. Se debe distinguir que ese límite no se
encuentra en “la imposibilidad de proseguir con la sustitución, sino en que la
serie de impulsos inducidos se encuentran casi agotados” (Tavares, 1964, p.
59-60). Así, el límite que generó el propio modelo de desarrollo, al estructurar
y consolidar una “economía dual” (Cf. Tavares, 1964, p. 53 y ss.) impide que
estos impulsos originales sigan teniendo el mismo efecto estímulo en la
economía de los países más industrializados del subcontinente.
La
clara división del trabajo en un esquema dual, en el que el sector externo de
la economía y el interno evidenciaban una escisión basada en la disparidad
entre la estructura de la producción y la composición de la demanda interna,
propia de la realidad latinoamericana, había sido heredada del modelo de
primario-exportador y antes que, revertida o al menos morigerada, se había
consolidado y agudizado.[17] Estos señalamientos, aunque más
cercanos a las perspectivas dependentistas que se habían comenzado a conformar
por esos años, se acompañan de un aceptado optimismo respecto de la posibilidad
de avanzar en la conformación de este nuevo modelo de desarrollo que permita la
superación de un problema que no había sido atacado, porque no había sido
advertido previamente. Tanto es así que, según la opinión expresada, “el
problema estratégico a que hace frente actualmente la economía brasileña es el
tránsito de un modelo de sustitución de importaciones a un modelo
autosustentado de crecimiento” (Tavares, 1964, p. 60). Este nuevo modelo debe
tener la capacidad de contrarrestar las tendencias negativas que emergen del
agotamiento del impulso externo, capacidad que se encontraría únicamente en la
inversión que el Estado puede llevar a cabo.
La
formulación de Tavares parece encontrarse así en una intersección paradójica:
la evaluación crítica de la industrialización sustitutiva asume un carácter
bastante más estructural, que sin embargo no la aparta nunca de la apuesta por
el desarrollo económico latinoamericano basado en la profundización del esquema
industrializador. Desde este distintivo optimismo respecto de las posibilidades
del desarrollo latinoamericano se asumen que las tendencias al desequilibrio
que pudieran sobrevenir son parte del fenómeno del desarrollo económico y
social, antes que de su fracaso.
En
el documento se destaca, por último, un deslizamiento, aunque aún tenue,
respecto al esquema de modelos de desarrollo “hacia afuera” y “hacia adentro”
que utilizaba la CEPAL. En este sentido, y aunque no surge con claridad otro
nombre para el modelo predominante desde los ‘30, se ensayan formas diferentes
de nombrarlo. Por lo general, aparece la expresión “modelo de sustitución de
importaciones” (Tavares, 1964, p. 7, 9 y 10); la mayoría de las veces, “proceso
de desarrollo mediante sustitución de importaciones” (p. 5, 52 y 59), y
“proceso de industrialización por la vía de la sustitución de importaciones” (p.
8). Este hecho no constituye un dato menor y se orienta a justificar que, tanto
la expresión “industrialización por sustitución de importaciones”, como la idea
de su agotamiento, surgieron conjuntamente en el marco de una reflexión crítica
sobre el modelo de desarrollo latinoamericano.
El agotamiento de la ISI y la
crisis del desarrollo latinoamericano
Como
destacó Hirschman (1968), en los escritos de Celso Furtado el cambio de opinión
resalta mucho más que en Prébisch, u otros pensadores latinoamericanos ya que
se pasa de la celebración al pesimismo en breve tiempo y con una radicalidad
particular. La perspectiva de Furtado y el modelo que construye explorando las
características de la estrategia de desarrollo vigente abren un nuevo marco de
comprensión de la realidad económica latinoamericana. En 1960 afirmaba, en tono
celebratorio, que hasta ese momento
la economía brasileña
podría contar con su propio elemento dinámico: inversiones industriales
respaldadas por el mercado interno. El crecimiento rápidamente se volvió
bidimensional. Cada nuevo impulso hacia adelante significaría mayor
diversificación estructural, más altos niveles de productividad, una mayor
cantidad de recursos para inversión, una expansión más rápida del mercado
interno y la posibilidad de que estos impulsos se fueran permanentemente
superando (Furtado, 1960: 5, citado en Hirschman, 1968, p. 627).
Y
poco tiempo después… el desarrollo se encontraba bloqueado y el crecimiento
basado en la sustitución de importaciones había acabado en todas partes en
América Latina (Furtado, 1966a).
Entre
el optimismo de la etapa dominada por el desarrollismo junto a las
responsabilidades de gestión al frente del Ministerio de Planeación del Brasil
y la aseveración del agotamiento, vinculada a la imposibilidad del desarrollo
latinoamericano, se impone el año 1964, que “marca un importante hito en la
vida de Furtado” (Mallorquín, 1994: 42).
Con
su radicación temporal en el Instituto Latinoamericano de Planificación
Económica y Social –ILPES-, que había sido creado recientemente por la CEPAL y
radicado en Chile, se iniciará una nueva etapa en su pensamiento y acción, que resultará
decisiva incluso para el conjunto del pensamiento económico latinoamericano[18].
Las ideas que se fueron elaborando en el marco del “laboratorio chileno” (Beigel,
2010) se encuentran en diversas publicaciones[19] y
se sintetizaron en 1966 en Subdesarrollo y estancamiento en América Latina.
En este texto decisivo, “surge el primer modelo estructuralista del
estancamiento, presentando la unidad teórica –estructuralista– de un enfoque
sobre la economía eminentemente sociológico e histórico” (p. 71-72).
Para
la nueva generación de cientistas latinoamericanos que, a partir de las
formulaciones de las teorías de la dependencia reordenaron las ciencias
sociales latinoamericanas (Osorio, 1994), comenzaba “a ser necesario ir más
allá de las políticas de sustitución de importaciones para profundizar la
reflexión sobre la estructura desigual de la economía mundial” (Beigel, 2010,
p. 132). En este sentido, los textos que Furtado publicó en esos años no solo
contribuyeron o fueron parte de esta construcción, sino que adquirieron un
carácter decisivo como expresión del desencanto y pesimismo. Para Furtado “el
desarrollo ‘autocentrado’ es imposible” (Mallorquín, 1994, p. 72) y la
situación de estancamiento excede ampliamente la persistencia de cualquier
situación de crisis; ya que antes bien expresa la imposibilidad del desarrollo de América Latina desde su
incorporación al sistema capitalista a mediados del siglo XIX.
En
Furtado (1966b) puede encontrarse parte del sustrato conceptual de las teorías
de la dependencia, que se elabora como ruptura con el pensamiento desarrollista
cepalino en lo que refiere, específicamente, a las características de la
industrialización y la evaluación del proceso hasta allí recorrido por la
mayoría de los países latinoamericanos.[20]
La evaluación crítica de la industrialización es resultado –otra vez, como en
el caso del deterioro de los términos de intercambio– de una constatación
empírica: “la reducción de la tasa de crecimiento del ingreso real por
habitante, reducción particularmente notoria en los países que adquirieron una
diversificación mayor de sus estructuras económicas” (Furtado, 1966c, p. 191).[21]
En
lo que sigue, nos centraremos en dos textos que a nuestro entender expresan de
manera más acabada la postura al respecto del tema que venimos tratando:
“Desarrollo y estancamiento en América Latina: un enfoque estructuralista”
(1966c)[22] y
“Un modelo de simulación del desarrollo y el estancamiento en América latina”
(1968).[23] En
ellos, y a partir de la formulación de un modelo económico de simulación de la
pauta de desarrollo se intentan evaluar las causas de la tendencia al
estancamiento que caracterizaban a la economía latinoamericana desde principios
de la década del ’50. Este modelo aparece explícita y rigurosamente en 1966 y
se desarrolla de forma más sofisticada y perfeccionada en 1968. La preocupación
parte de analizar lo que se expone como uno de los dos problemas económicos
fundamentales en la región y al cual los economistas latinoamericanos prestaban
particular atención en aquellos años: “la insatisfactoria tasa promedio de
crecimiento del ingreso real per cápita, acompañado
por una creciente desigualdad en la distribución del ingreso y la riqueza”
(Furtado y Maneschi, 1968, p. 181). Esta clara tendencia al estancamiento, que
persiste “desde principio de la década de 1950” (Furtado y Maneschi, 1968, p.
181) y se manifiesta los principales indicadores macroeconómicos, es atribuible
a la insuficiente absorción de mano de obra en el sector manufacturero,
situación que se agrava mientras más alto es el nivel de desarrollo industrial
del país. La evidencia de la tendencia decreciente de la elasticidad ingreso de
la absorción de mano de obra genera una sombría perspectiva en lo que respecta
a la posibilidad de revertir la situación de estrangulamiento externo.
En
este marco se intenta construir una hipótesis explicativa sustentada en una
perspectiva estructuralista que integre “la caracterización del tipo de
crecimiento que se va dando en la región, las relaciones entre el crecimiento y
la inflación y la tendencia al
estancamiento observada en un período más reciente” (Furtado, 1966c, p.
192) [la cursiva es nuestra]. El intento de generalizar el enfoque, en el
sentido de incluir en un mismo modelo las diversidades que presenta la región,
tiene logros dudosos. El asunto es “corregido” en la segunda publicación,
haciendo que el “modelo” deje de asumir la posibilidad de una hipótesis
explicativa general y se restrinja en este caso a aquellos países “tales como
el Brasil y Chile, que combinan un dualismo estructural (…) con un crecimiento
de la capacidad de compra de las exportaciones que es insuficiente para
satisfacer las necesidades de divisas” (Furtado y Maneschi, 1968, p. 182).
De
manera particular, en el texto se pretende desarrollar y explicar la idea según
la cual
todo ocurre como si
la existencia de un sector precapitalista de carácter semifeudal, en conjunción
con un sector industrial que absorbe una tecnología caracterizada por un
coeficiente de capital rápidamente creciente, diese origen a un patrón de
distribución del ingreso que tiende a orientar la aplicación de los recursos
productivos de modo de reducir la eficiencia económica de estos y a concentrar
aún más el ingreso, en un proceso de causalidad circular. En el caso más
general [a partir del cual se propone modelizar], la disminución de la
eficiencia económica provoca directamente estancamiento económico. En casos
especiales la creciente concentración del ingreso y su contrapartida de
población subempleada que afluye [sic] hacia las zonas urbanas, crean tensiones
sociales que per se pueden hacer imposible el proceso de crecimiento (Furtado,
1966c, p. 222).
En
la exposición, se nos propone una macroperiodización a partir de la cual se
sintetizan los rasgos más característicos del sistema económico de referencia,
así como de la dirección de las transformaciones ocurridas en cada una de las
grandes etapas particularizadas, y constituye el origen de una propuesta de
periodización harto difundida en la historiografía económica latinoamericana.
Durante
el último período, “La etapa de industrialización”, iniciado con la crisis de
entreguerras, Furtado y Maneschi (1968) destacan dos diferentes fases, que
corresponde típicamente a la ISI. La segunda fase de industrialización en que
se subdivide esta tercera etapa, entonces, es la que
se presenta cuando el
alcance de este tipo de sustitución de importaciones se agota y los esfuerzos
de la sustitución se encaminan a los sectores más intensivos de capital. (…) en
el curso de esta tercera fase (…) se puede provocar una creciente tendencia al
estancamiento (p. 182).
El
planteo general destaca las permanencias estructurales que fueron conformándose
y que se revelan como elementos sustantivos para comprender los factores del
estancamiento estructural de la economía latinoamericana. La última de las
etapas, la industrialización sustitutiva de importaciones característica de
América Latina refiere para Furtado (1966c: 210) a “un proceso de modificación
de la estructura productiva, (…) que permite reducir la participación de las
importaciones en la oferta global sin reversión de los factores a la economía
precapitalista”. Por su parte, los condicionantes estructurales de la industria
sustitutiva, apuntalada por los elevados precios relativos producto de la
tensión del frente externo, los salarios estables condicionados por la amplia y
persistente oferta, y la consecuentemente tasa de ganancia con tendencia a
elevarse, define una característica relevante y particular del sector: la
fortísima tendencia al crecimiento de la relación producto-capital (Cf. Furtado
y Maneschi, 1968, p. 197-198). Esto explica, entre otras cuestiones, el
importante dinamismo que el sector otorgará a la economía y la capacidad de
atraer inversiones que desarrollará a partir del “cerramiento de la economía”
con la crisis de los ‘30.
Dado
que este tipo de industrialización
requiere un esfuerzo
de adaptación del sistema económico a las progresivas reducciones de la
participación de las importaciones en la oferta global. Es evidente que, una
vez agotadas las posibilidades de sustitución de bienes de consumo no durables,
(…) todo intento de mantener la tasa de inversión producirá una presión
creciente sobre el balance de pagos (Furtado, 1966c, p. 214).
Pues
solo se logrará sostener la tasa de crecimiento, si se inicia la etapa de
sustitución de equipos y bienes durables de consumo. En tanto en este proceso es
cada vez más alto el coeficiente de capital por unidad de empleo, cuando este
sector asume el rol dinámico del proceso de industrialización durante la nueva
fase, es necesario aumentar cada vez más las inversiones de capital, aunque
estas respondan cada vez más tímidamente en lo referente a la absorción de mano
de obra. Así, ni el factor más abundante ‒el trabajo‒ se “aprovecha”, ni se
mejora la relación producto-capital de la economía en su conjunto. De modo que
todo el proceso implica unas trasformaciones sustantivas en la composición de
la demanda global, que resulta determinante, por efecto, en la estructura de la
oferta.
Lo
relevante es que finalmente, para Furtado, el límite a la posibilidad de
asegurar un modelo autosostenido de crecimiento se encuentra en estos rasgos
estructurales de la configuración socioeconómica de Latinoamérica.
Resulta
destacable que el modelo intente explicar la forma específica en que la
existencia de un sector precapitalista y la consecuente coexistencia de los
mercados de trabajo duales limitan el desarrollo económico y la forma en que se
establece un “círculo de causalidad” entre la concentración del ingreso, el
aumento del coeficiente de capital y la disminución de la tasa de crecimiento
de la economía. Pero, si la pretensión inicial radicaba en explicar las razones
del estancamiento, estas se hallaron en los mismos supuestos del modelo ya que bajo
estos, el estancamiento resulta inevitable (Salgado Araméndez, 1980). El modelo
parece estar calibrado “buscando” el estancamiento antes que intentando
explicarlo: llega al estancamiento porque parte de éste.
El
propio Furtado reconoce que no pueden incorporarse a su modelo los casos de
rápida integración agroexportadora con un sector agrario unificado bajo formas
de producción capitalista -Argentina o Uruguay- ya que en estos no permanece
ninguna situación de dualismo estructural. En efecto la industrialización
sustitutiva puede asumir un extraordinario dinamismo, aunque afectando la
rentabilidad agrícola. En estos casos, se argumenta que el límite aparece en el
persistente deterioro de los términos de intercambio; hecho que también
efectivamente conocíamos antes de comenzar.
Pero
incluso cuando la mayor parte de las condiciones se van despejando y el proceso
sustitutivo va logrando avanzar lo suficiente como para superar los obstáculos,
entonces la explicación radica en que el crecimiento de la industrialización
provoca tensiones sociales cada vez más agudas que afectan adversamente el
proceso de crecimiento, estableciendo un condicionante “social” y no
“económico”. En efecto, “si bien de distinto modo, la industrialización
sustitutiva engendró tanto en Brasil como en Chile [a lo que se puede agregar
Uruguay y Argentina] una serie de obstáculos que provocarían su agotamiento
como factor capaz de impulsar el desarrollo” (Furtado, 1966c, p. 221).
De
manera concluyente, lo que presenta signos de agotamiento para Furtado en esta
etapa de su pensamiento, no es solo la industrialización, sino el propio
desarrollo latinoamericano. Su “pesimismo” tiene dimensiones novedosas y solo
desde allí puede comprenderse cuando afirma que el
desarrollo como un
proceso espontáneo (…) tuvo lugar en América latina a partir de la segunda
mitad del siglo pasado, sin exigir o provocar cambios fundamentales en la
estructura social. Este proceso, si bien puede perdurar en ciertas áreas por
algún tiempo, en la región como un todo presenta evidentes signos de
agotamiento (Furtado, 1966c, p. 222).
En
esta perspectiva aquello que se encuentra agotado es el propio “capitalismo
latinoamericano”, o quizás mejor, América Latina en el capitalismo. Ciertamente,
aunque se había comenzado tratando de construir una hipótesis explicativa del agotamiento
del dinamismo económico de la región se ha llegado a afirmar que lo que se
presenta es un agotamiento ineludible del desarrollo latinoamericano.
Palabras
finales
Los
momentos más significativos de la discusión sobre los modelos de desarrollo se
pueden reconocer, en general, en coyunturas de crisis o de transformaciones
sustantivas de la política económica que permiten reinterpretar el pasado. La
tesis del “agotamiento” de la industrialización por sustitución de
importaciones puede encontrarse plasmada en una infinidad de publicaciones
académicas. En el ámbito latinoamericano, esta idea surgió a mediados de los años
’60 como parte de la caracterización sobre el modelo de industrialización y el
devenir histórico del proceso de desarrollo latinoamericano. En efecto, tanto
la expresión industrialización por sustitución de importaciones, como las
primeras aseveraciones sobre su agotamiento, son parte de las mismas búsquedas
intelectuales y de los mismos problemas económicos.
Focalizándonos
en tres referentes del pensamiento sobre el (sub)desarrollo latinoamericano,
Prébisch, Tavares y Furtado, hemos distinguido las principales formas y
argumentos de quienes, entre mediados de los años ’50 y fines de los ‘60
asumieron una actitud crítica frente a la ISI, destacando el carácter limitado
y conflictivo de este tipo de desarrollo industrial. Probablemente, lo que se
presenta no es más que un brevísimo abordaje de la mutación del pensamiento
latinoamericano sobre el desarrollo, leído desde la pregunta específica que
orientó nuestra investigación sobre los orígenes y condiciones sociohistóricas
del desenvolvimiento de la tesis del agotamiento de la ISI en el ámbito
regional.
Sobre
la base del recorrido realizado, podemos afirmar que, aunque en todas las
argumentaciones analizadas aparece la idea de agotamiento, lo hace con
distintos significados o dimensiones y como resultado aparente de situaciones
históricas diferentes. Mientras las opiniones de decepción y las críticas a la industrialización
pueden rastrearse en cualquiera de los trabajos de los autores, cuando se los
contrasta en el marco temporal de la década del ’60, en el caso de Prébisch se
evidencia un desplazamiento más lento, que había comenzado con una serie de
críticas en los años ’50, y que se cristalizan y consolidan en la nueva
coyuntura. Así, incluso al interior de un mismo autor, los desplazamientos
teóricos y analíticos en relación con nuestro objeto permiten mostrar discursos
diferentes sobre las “fallas de la industrialización” y destacar que, aunque en
algunos casos la crítica surgió repentinamente, la CEPAL había marcado desde
hacía bastantes años su discrepancia con la forma en que realmente se
desarrollaban los procesos de industrialización latinoamericanos y las
políticas económicas de los gobiernos de la región.
Indagamos
al respecto los contrastes en los señalamientos de Prébisch y Tavares que
comparten la idea del agotamiento vinculada al proceso sustitutivo y lo
relacionan con la clausura de una etapa del desarrollo latinoamericano y la
inauguración de una nueva fase, más compleja. A pesar de esta coincidencia, las
etapas a las que refieren las reflexiones son diferentes, ya que mientras Prébisch
se enfoca las crisis que comenzaron a mediados de los ‘50 y dieron paso a lo
que conocemos como segunda fase de la ISI, Tavares analiza las características
de las crisis que, a mediados de los ’60, pusieron de relieve las complejidades
de esta nueva etapa sustitutiva.
El
marco crítico a la ISI se vio profundizado, convertido incluso en tema central
de debates, a mediados de los años sesenta cuando la persistencia de las
recurrentes crisis externas dio cuenta de problemas económicos de difícil
solución y los cambios políticos del subcontinente adquirieron mayor
vertiginosidad. La idea del agotamiento se comenzó a presentar, para algunos,
como argumento de la necesidad de encarar un nuevo modelo de desarrollo. Por
esta vía, incluso la posibilidad de revertir la crítica coyuntura socioeconómica
que experimentaban las naciones latinoamericanas comenzó a ponerse en duda a
partir de consideraciones que se orientaban a advertir, en la especificidad del
capitalismo latinoamericano, la existencia de un bloqueo estructural al
desarrollo económico y social.
En
la perspectiva de Furtado y el modelo que construye explorando las
características de la estrategia ISI se abre un nuevo marco de comprensión de
la realidad económica latinoamericana. Además, parece existir efectivamente un
corte más brusco que podría explicarse por la centralidad del golpe de Estado
de 1964 al gobierno popular de Goulart en Brasil, en la trayectoria intelectual
del autor. Incluso la radicalidad de la aseveración del agotamiento es tal que
se presenta como un epifenómeno de un profundo estancamiento que da cuenta de
la imposibilidad del desarrollo capitalista de la región. Desde la época
colonial, la condición de dependencia influyó en la forma en que la posterior
incorporación al capitalismo internacional conformará un sistema económico que
no podría salir de la postración. La limitación estructural se convierte así en
un rasgo distintivo del (sub)desarrollo latinoamericano.
Aunque
aparecen elementos similares en los argumentos de los autores analizados en
este artículo, no podemos determinar ninguna continuidad más que la existente
en un conjunto de pensadores que, en una misma época, pensaron e indagaron los
mismos problemas en el marco de espacios académicos e institucionales comunes. La
crítica a la “industrialización real”, tal y como estaba sucediendo, surgió al
interior de la propia CEPAL, pero la nueva y más radical crítica que Furtado
introduce se hace lugar en el camino abierto por la autocrítica, explorando más
allá que sus compañeros estructuralistas.
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Recibido: 21/07/2020
Evaluado: 25/09/2020
Versión Final: 02/11/2020
(*) Licenciado en Historia (Universidad Nacional de Córdoba. UNC), Maestrando en Sociología Económica (Universidad Nacional de San Martín) y Doctorando en Historia (UNC). Becario del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas de Argentina (CONICET) en el Centro de Investigaciones "Maria Saleme de Burnichon" (CONICET/UNC). Argentina. E-mail: federico.reche@unc.edu.ar / rechefederico@gmail.com ORCID: https://orcid.org/0000-0003-3048-7780
(**) Licenciada en Historia y Doctoranda en Historia (Universidad Nacional de Córdoba). Becaria del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas de Argentina (CONICET) en Centro de Estudios Avanzados (CONICET/UNC). E-mail: almadajulieta@gmail.com ORCID: https://orcid.org/0000-0001-8899-0413
[1] Si bien podrían tomarse en cuenta otros referentes del pensamiento económico latinoamericano consideramos que los tres autores recuperados en este artículo permiten reconstruir sólidamente el recorrido que lleva desde los iniciales señalamientos de las fallas de la industrialización y el origen de la idea de su agotamiento, hasta la convicción de su inviabilidad como estrategia para el desarrollo latinoamericano.
[2] Sobre la presencia y el origen de la afirmación de la tesis del agotamiento en los debates del desarrollismo argentino puede consultarse Belini (2017) y Reche (2019a).
[3] Nos referimos a la reproducción en español del artículo presentado originalmente en inglés en The Quarterly Journal of Economics, vol. LXXXII, febrero de 1968, bajo el título “The Political Economy of Import-Substituting Industrialization in Latin America”. Posteriormente, se reimprimió como tercer capítulo en Desarrollo y América Latina: obstinación por la esperanza (Hirschman, 1973).
[4] Sus textos más importantes del período anterior refieren a la búsqueda de las características y la reflexión sobre los problemas de la modalidad de desarrollo que se desenvolvía en América Latina. El capítulo 4 de su libro Estudios sobre política económica en América Latina: en ruta hacia el progreso, publicado en español en 1964 se pregunta por la existencia de un estilo latinoamericano en la formulación de política económica. De la misma manera, en La estrategia de desarrollo económico ([1958] 1961), aborda en profundidad las condiciones y posibilidades del desarrollo industrial en los países latinoamericanos, pero, aun caracterizando los elementos más importantes, solo llega a destacar la importancia de las importaciones en la creación de “ventajas comparativas” para el desarrollo industrial de esos mismos bienes. Así, aunque recorre con insistencia el asunto, no formula explícitamente la caracterización de la “industrialización por sustitución de importaciones” como modalidad específica de industrialización hasta 1968.
[5] El planteo de industrialización “periférica”, de Hirschman se distingue de otras formas de industrialización tardía analizadas por autores como Gerschenkron. Sobre las teorías de la industrialización tardía formulada por el decano de la historia económica en los Estados Unidos, ver Fishlow (1993).
[6] Más allá del origen específico e independientemente de cuál fuera la fuerza motriz de la industrialización, esta puede comenzar por “etapas inferiores” de bienes de consumo final o “etapas superiores” de bienes intermedios o de capital, a las que en cualquier caso se arriba a través de los “efectos hacia atrás”.
[7] Sobre el estructuralismo cepalino hay una profusa bibliografía, en torno a su surgimiento hacia fines de los años ’40 y en el marco de la labor intelectual de Raúl Prébisch, puede consultarse Bielschowsky (1998), Sztulwark (2005).
[8] En el artículo, Hirschman dedica largo espacio a caracterizar lo que cree que son las dos afirmaciones más relevantes del agotamiento y a cuestionarlas de manera frontal y sumamente fundadas. Los comentarios del texto, sobre el que creemos que es necesario volver, resultan de las disidencias entre ciertas perspectivas foráneas del desarrollo y el estructuralismo latinoamericano, pero también de la forma en que este último asume los límites del lugar de América Latina en el desarrollo global.
[9] Sobre el pensamiento económico de Raúl Prébisch existe una vasta bibliografía en diferentes idiomas, entre otras, puede consultarse Caravaca (2013), Gurmendi (2019), Pérez Caldentey, Sunkel y Torres Olivos (2000), Rapoport (2005; 2017), Rapoport y Guiñazu (2016), Sember (2016).
[10] Sobre las primeras épocas del pensamiento económico de Celso Furtado, véase Mallorquín (1994). Además, puede consultarse Guimarães (2000), Vidal y Guillén (2008), Rodríguez (2006) y Burgueño y Rodríguez (2002), Tavares (2000).
[11] Excepto en los casos que se indique, las referencias de los textos de Raúl Prébisch corresponden, en lo que sigue, a la compilación realizada por Adolfo Gurrieri (1982). Sin embargo, consignaremos también en todos los casos el año de publicación original.
[12] Aunque fue publicado originalmente en 1961, luego se incluyó también como apéndice en el libro de 1963, titulado Hacia una dinámica del desarrollo latinoamericano, al que nos referiremos más detenidamente en breve.
[13] El documento al que nos estamos refiriendo permite distinguir, por cierto, el momento de salida de Prébisch de la Cepal y su establecimiento al frente del nuevo organismo creado por la ONU, la Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), desde el cual iniciará una nueva etapa intelectual y política enfocada al conjunto de las naciones en desarrollo y los problemas del comercio y la cooperación internacional (Pérez Caldentey, Sunkel y Torres Olivos, 2000). La planeación y la dirección de la economía, por una parte, y las posibilidades y el sentido de la cooperación internacional son tópicos de una presencia decisiva en el trabajo intelectual e institucional de Prébisch al frente de la UNCTAD.
[14] Resulta paradójico que el planteo de avanzar en la sustitución de bienes más complejos a fin de afrontar las crisis de estrangulamiento externo se produzca cuando estas ya eran resultado, en los pases más avanzados en el proceso de industrialización, de la complejización y profundización de la industrialización sustitutiva.
[15] El Boletín Económico para América Latina, que funcionaba como publicación periódica y oficial de la Cepal, se publicó dos veces al año entre 1956 y 1974. Según su propia aclaración, dicho boletín se publicaba bajo la entera responsabilidad de la Secretaría. Este constituye antecedente de la Revista CEPAL que se publica sin interrupciones desde 1976. Todos los números del Boletín se encuentran disponibles en el repositorio digital del organismo: http://repositorio.cepal.org/handle/11362/69
[16] Sobre Tavares, mucho menos abordada por la literatura en español puede consultarse, entre otros, Pádua dos Santos (2011) y Pereira de Melo (2019).
[17] El análisis del Brasil que realiza la autora resulta sumamente interesante, ya que según afirma “el modelo de desarrollo reciente condujo a la economía brasileña a uno de los tipos más acabados de economía dual dentro de la propia América Latina. Tal dualidad puede caracterizarse desde el punto de vista estructural por la existencia de un “sector” capitalista dinámico que crece con rapidez, dando ocupación a relativamente poca gente, y que está dotado de un alto nivel comparativo de productividad, y la de un sector insuficientemente desarrollado en el cual se concentra la mayor parte de la población, ya que se mantiene prácticamente al margen del proceso de desarrollo” (Tavares, 1964, p. 57). Esta situación parece cada vez más profundizada con el proceso de desarrollo experimentado. Vinculados a esta característica estructural, se encuentran los principales desequilibrios convergentes de la crisis que experimentaba la región.
[18] En torno a la gravitación del ILPES en el pensamiento económico latinoamericano, así como a la historia de su institucionalización puede consultarse Franco (2013), siempre teniendo en cuenta que se trata de una historización publicada por la propia CEPAL.
[19] Véase ONU – CEPAL (1988). Escritos de Celso Furtado 1948-1987. Santiago de Chile.
[20] En este texto, según Tavares (2000, p. 129), la idea de subdesarrollo aparece ya en una nueva dimensión, ya que “no lo define como una etapa necesaria por la cual habrían pasado todos los países desarrollados, sino como un proceso histórico particular, resultante de la penetración de las empresas capitalistas modernas en estructuras arcaicas, constitutivo de la expansión del capitalismo” [la traducción es nuestra]. Al respecto, puede verse también Oliveira (2000).
[21] La sofisticación con que se expone el modelo propuesto no evitó las críticas como las de Hirschman (1968), Tavares y Serra (1971) y Oliveira (1973). Estas provinieron tanto de sus compañeros de la CEPAL, como de intelectuales marxistas que aportarían también a la conformación de las perspectivas dependentistas (Guimarães, 2000). Para un abordaje de estas críticas, véase Salgado Araméndez (1980).
[22] Existen diferentes versiones del mismo artículo; nosotros utilizaremos como referencia la publicada en 1966 por la revista Desarrollo Económico.
[23] Publicado en portugués y español en 1968, junto a Andrea Maneschi. Las referencias corresponden a la versión en español de Gustavo Esteva que apareció en El Trimestre Económico, 35(138(2)), 181-203.