Fernando Fajnzylber: del cepalismo tardío al neo
estructuralismo latinoamericano
Pedro Giovannetti Moura(*)
Resumen
El propósito de este artículo
es proponer una revisión del pensamiento de Fernando Fajnzylber, un importante
teórico de la CEPAL de los años 1980-1990 que, con la construcción de un marco
teórico único, aporta importantes contribuciones al debate sobre el desarrollo
regional. Con este objetivo, empezamos el artículo con una breve revisión
bibliográfica sobre el proceso de sustitución histórica de las importaciones
(ISI) que comenzó en la región a partir de la década de 1950 para, después,
detenernos en los aspectos principales del trabajo del chileno, con especial
atención a su libro “La industrialización trunca de latinoamerica”. Tenemos la
intención de argumentar que, al criticar las deficiencias de este proceso
histórico, el autor cambia el espacio central del debate sobre el desarrollo
regional, con el objetivo de centrarse especialmente en las experiencias
asiáticas ancladas bajo concepto de Developmental
State. Finalmente, es a partir de esta unión entre la experiencia
latinoamericana y los modelos asiáticos que resultarán las bases del llamado
neo estructuralismo latinoamericano, acerca del cual hacemos algunas preguntas.
Palabras Clave: Desarrollo; Latino-america; Regional; Innovación; Modelo
asiático.
Fernando
Fajnzylber: do cepalismo tardio ao neoestruturalismo latino-americano
Resumo
O
presente artigo tem por objetivo propor uma revisitação ao pensamento de
Fernando Fajnzylber, importante teórico cepalino dos anos 1980-1990 que,
mediante a construção de um arcabouço teórico singular traz significativas
contribuições ao debate sobre o desenvolvimento regional. Tendo em vista esse
norte, iniciaremos o artigo com uma breve revisão bibliográfica a respeito do
processo histórico substitutivo de importações que se inicia na região a partir
dos anos 1950 para, em seguida, nos debruçarmos sob os principais aspectos da
obra do chileno – com especial destaque para “La industrialización trunca de
América Latina”. Pretendemos argumentar que, através de críticas às
insuficiências desse processo histórico, o autor redimensiona o debate do
desenvolvimento regional, com as lentes se voltando especialmente para as
experiências asiáticas ancoradas sob a alcunha do conceito de Developmental State. Por fim, é
a partir dessa junção entre experiência latino-americana e os modelos asiáticos
que resultarão as bases do chamado neoestruturalismo latino-americano, sobre o
qual deixamos alguns questionamentos.
Palavras
Chave: Desenvolvimento; América Latina; Regional; Inovação; Experiência
asiática.
Fernando
Fajnzylber: del cepalismo tardío al neo estructuralismo latinoamericano
Introdução
O
Objetivo desse artigo é analisar a importância do pensamento de Fernando
Fajnzylber para a atualização do pensamento estruturalista latino-americano e a
conformação das bases para o pensamento neoestruturalista. Nosso intuito é,
através de uma revisão crítica de seu pensamento em perspectiva dialógica com
outros formuladores sobre a questão do desenvolvimento regional, compreender as
inovações e limites do pensamento do autor.
Para
tanto dividimos o artigo em quatro partes fundamentais. Na primeira delas
buscamos identificar a relação entre o autor e o pensamento cepalino, retomando
brevemente aqui o surgimento da CEPAL (Comissão Econômica para América Latina e
Caribe) e seus postulados centrais. Também nessa parte, tentamos identificar a
Industrialização via Substituição de Importações (ISI) enquanto um processo
histórico que se desenvolve no continente a partir de uma específica conjuntura
dos anos 1950-1960. Por extensão, ao não a enxergarmos enquanto um modelo de
desenvolvimento planejado a priori, buscamos demonstrar alguns balanços de
pensadores cepalinos a essa experiência histórica.
A
segunda parte se debruça sobre o pensamento de Fajzylber, analisa seu percurso
intelectual e se detém sobre sua grande contribuição ao debate sobre o
desenvolvimento regional, a saber, a publicação de “Industrialización trunca de
América Latina”, em 1981. Tentamos aqui esmiuçar o conceito de Nova
Industrialização proposto pelo autor, identificando as inovações frente à
produção da CEPAL.
A
terceira parte relaciona as ideias centrais do autor com a conformação de uma
nova corrente de pensamento, o neoestruturalismo. Ancorada na experiência
estruturalista latino-americana dos anos 1950-1960, mas com as lentes voltadas
para as novas experiências do sudeste asiático, o neoestruralismo se consolidou
enquanto uma corrente de pensamento na região e teve, nos escritos de
Fajnzylber, princípios basilares.
Por
fim, na última parte do artigo, buscamos sintetizar os principais aspectos em
uma conclusão. Nessa, buscamos também sinalizar alguns limites que
identificamos na obra do autor – nos valendo para tanto das obras de outros
pensadores do desenvolvimento regional -, oferecendo alguns pontos importantes
para novas pesquisas que debatam teorias do desenvolvimento para a região.
Nesse
espaço, buscamos defender a ideia de que a obra de Fajzylber é de crucial
importância para a “atualização” do pensamento estruturalista, ao oferecer uma
espécie de síntese que combina um balanço da experiência histórica regional com
a contribuição de aportes oriundos das literaturas apoiadas no conceito de Developmental
State. Longe de esgotar o tópico, o artigo, dialogando com a bibliografia
sobre o pensamento econômico regional, pretende oferecer tão somente uma
contribuição que estimule novas publicações acerca do debate teórico sobre os
pensadores do desenvolvimento latino-americano.
1.
A CEPAL e Fernando Fajnzylber
Os
indivíduos históricos são produtos do seu tempo e de seu meio. Ou, se valendo
do paradigma de Koselleck, é apenas através da compreensão do Espaço de
Experiência de determinado indivíduo ou grupo social que poderemos projetar
o seu Horizonte de Expectativa (Koselleck, 2006. p. 308). Em outras
palavras: não existem indivíduos “fora” ou “além” de seu tempo, mas, em
contrapartida, indivíduos ou grupos pautados por experiências que os permitam
projetar horizontes de atuação específicos. A validade dessa perspectiva, na
visão do autor, é universal. Ao considerarmos nosso objeto nesse artigo,
Fernando Fajnzylber, esse paradigma de Koselleck faz ainda maior sentido.
O
chileno Fernando Fajnzylber foi, em absoluto, um homem de seu tempo histórico.
Ao se debruçar em seus estudos sobre a necessidade do avanço da indústria na
América Latina, às economias transnacionais, o papel desempenhado pela
transferência tecnológica para o progresso industrial e, para tanto, se
debruçar no estudo dos casos de maior sucesso nos anos 1980 – países do sudeste
asiático, além de Alemanha e Estados Unidos, principalmente - o autor
situava-se num debate mais amplo que perpassou o pensamento político-econômico
latino-americano. O debate sobre o desenvolvimento regional se pautava em
algumas questões elementares: de que forma superar o subdesenvolvimento? Como
gerar um desenvolvimento das forças materiais da região capaz de propiciar um
aumento do bem-estar coletivo? Qual o papel da tecnologia nesse processo?
Em
1950, enquanto o chileno cursava seus estudos primários, ainda com dez anos, em
uma escola na comuna de San Miguel, Raul Prebisch assumia o posto de Secretário
Executivo da Comissão Econômica para América Latina e o Caribe (CEPAL).[1] Um
ano depois, em 1951, o mesmo Prebisch apresentava o documento “Manifesto Latino
– Americano”, primeira produção da comissão, responsável não só por
organizar uma base de dados econômicos – até então inexistentes – dos países
locais, como, também, por oferecer uma alternativa de formulação econômica para
atores políticos regionais.
Mais do que
um documento de análise econômica, o “Manifesto
Latino-Americano” representou, também, uma resposta aos céticos de Washington que
questionavam a capacidade dos economistas latino-americanos conseguirem fazer
um rigoroso estudo sem a supervisão estadunidense ou europeia. Dessa forma, em
sua versão inicial, “Estudio
económico de la America Latina” havia se tornado um teste para os economistas locais e para a
recém-criada CEPAL, que, com uma liderança efetiva, poderia se converter em um
centro poderoso de ideias e ação em vez de só mais uma pequena agência da ONU
no “fim do mundo”. (Dosman, 2011, p. 288)
Ingresso na Universidade Técnica Federico Santa
Maria, em Valparaíso, em 1958, Fajnzylber formou-se em Engenharia ao, cinco
anos depois, defender sua monografia para pleitear ao título de Engenheiro
Civil Industrial com uma investigação a respeito da “Aplicação da programação
lineal ao sistema interconectado do setor elétrico”. Essa formação lhe permite
desempenhar atividades docentes no Departamento de Engenharia Industrial da
CEPLA, importante centro de planificação econômica nacional (Olivos, 2016, p.
40).
Foi
trabalhando na CEPLA que o chileno receberá um
chamado telefônico no qual lhe oferecem uma consultoria para a
FAO –
Organização das Nações Unidas para
Agricultura e Alimentação – em
Assunção, no
Paraguai, em 1968. Após o término desse trabalho, de
curta duração (cerca de
três meses), será contratado pela CEPAL para realizar um
estudo em seu
escritório no Rio de Janeiro, Brasil, em conjunto com o
Instituto de
Planejamento Econômico e Social, o IPEA, quando efetivamente
inicia seu
trabalho na comissão econômica latino-americana. (Olivos,
2016, p. 42)
Atuante desde a década de 1950, podemos afirmar que
a CEPAL se constituiu enquanto locus central do desenvolvimento do
pensamento estruturalista regional. Embora em seu interior tenham convivido uma
pluralidade de pensamentos e pensadores, é possível identificarmos um
denominador em comum. A CEPAL teve por chave analítica a ideia segundo a qual a
economia mundial deve ser interpretada enquanto uma unidade de contrastes e
assimetrias, divididas sob a alcunha de países centrais e periféricos que, se
dividiriam, segundo a forma de inserção na divisão internacional do trabalho de
cada economia.
Com isso em mente,
compreendemos que as regiões ditas periféricas
– objeto de Fajnzylber -
seriam marcadas por um quadro crônico de “subdesenvolvimento”. Conceito já
utilizado anteriormente, convém destacar que, a partir das formulações
cepalinas, o subdesenvolvimento não mais é visto enquanto uma “etapa necessária
do processo de formação das economias capitalistas modernas”, mas sim como um
processo particular e historicamente explicado pelo choque assimétrico das
economias locais com o centro econômico mundial (Furtado, 1961, p. 184).
Como
consequência de sua abordagem histórico-estruturalista, a CEPAL compreende na
América Latina uma especificidade em relação ao seu desenvolvimento em
perspectiva comparada ao caso europeu. As estruturas subdesenvolvidas, secularmente
compreendidas mediante o papel ocupado pela região na divisão internacional do
trabalho, condicionariam, mais do que
determinariam, comportamentos específicos das trajetórias históricas locais.
Dessa forma, torna-se possível enxergar especificidades históricas dentro de um
universo em comum. Assim:
O processo de
crescimento, emprego e distribuição de renda na periferia seria distinto do que
ocorre nos países do centro. As diferenças devem ser encontradas no fato de que
as economias periféricas possuem uma estrutura pouco diversificada e
tecnologicamente heterogênea, que contrasta com o quadro encontrado na situação
dos países centrais. Nestes, o aparelho produtivo é diversificado, tem
produtividade homogênea ao longo de toda sua extensão e tem mecanismos de
criação e difusão tecnológica e de transmissão social de seus frutos
inexistentes na periferia. (Bielschowsky,
2000, p. 22)
Aparelhos produtivos diversificados, produtividade
homogênea e mecanismos de criação e difusão tecnológica, por sua vez, se
expressariam no potencial industrial das áreas centrais, em detrimento às áreas
periféricas. Tal correlação, por seu turno, geraria um constante desequilíbrio
na balança de pagamentos, prejudicando o continente latino-americano.
Contudo, afirma Prebisch, os finais dos anos 1940,
com a Segunda Guerra Mundial e o imediato pós guerra, seriam responsáveis por
uma novidade significativa junto a esse paradigma. Argumenta Prebisch que: “(...)
os fatos a estão impondo [industrialização]. Duas guerras no espaço de uma
geração, e uma profunda crise econômica entre elas, mostraram aos países da
América Latina suas possibilidades, indicando-lhes positivamente o caminho da
atividade industrial.” (Prebisch, 1949. In: Gurrieri, 2013, p. 95)
A manutenção
do nível de demanda interna somado a uma grande dificuldade de importar – com
substancial aumento dos preços de produtos estrangeiros e diminuição de divisas
– estimula, consideravelmente, uma maior produção interna substitutiva,
acarretando uma mudança substancial dessa pauta de importação. Passado um
momento inicial de utilização da potencialidade existente para uma pequena
substituição de algumas produções estrangeiras, passa-se a se importar matérias
primas e bens de capital indispensáveis à continuidade do processo substitutivo
(Tavares, 2011, p. 223). Se daria, dessa forma, o chamado processo de
Industrialização via Substituição de Importações (ou ISI), na qual haveria uma
transição da busca do produto, ou bem de consumo final, para a busca pelos instrumentos
necessários à sua produção, possibilitando, assim, manter uma pequena taxa de
investimento e crescimento nessa região periférica.
A ISI,
convém destacar, mais do que um projeto econômico formulado por economistas
enquanto uma forma de atuação que buscasse uma alternativa a condicionante de
subdesenvolvimento regional foi, na realidade, uma resposta promovida por
atores sociais e políticos diante de uma mudança conjuntural (Segunda Grande
Guerra) que impactou o ordenamento do mercado mundial num dado período
histórico. Dessa forma, como apontado pelos próprios autores cepalinos nos anos
1960 e 1970, a ISI não logrou em conformar uma efetiva alternativa concreta
capaz de superar a dependência do setor agrário exportador que historicamente
se estabeleceu na região.
Tal fato
justifica-se por alguns pontos. Em primeiro lugar, menciona-se que, apesar de
implicar numa mudança de paradigma, o processo substitutivo de importações não
foi capaz de subverter a lógica da forte dependência externa regional, apenas
cambiando a natureza dessa dependência: de dependência por produtos
industrializados de demanda, passa-se à demanda por bens de capital e matérias
prima necessárias à produção dos mesmos.
Como
segundo ponto, destaca-se que a mudança se circunscreveu a alguns setores
industriais e atividades com diálogo próximo a esses, não conseguindo, dessa
forma, representar uma ruptura ao modelo agrário-exportador. Temos, como
decorrência, que as atividades tradicionais de exportação (inclusive aquelas
sem grande dinamismo tecnológico e produtivo) mantiveram-se não só coexistindo
com essa indústria, principalmente leve, como ocupando ainda papel de destaque.
Dessa forma, Octavio Rodriguez nota uma tendência ao desequilíbrio externo das
atividades econômicas regionais, já que: “(...) vê-se que as transformações na
estrutura produtiva, e as mudanças na composição das importações que a
acompanham, não se dão na prática de acordo com as condições ideais de
proporcionalidade requeridas para preservar o equilíbrio externo.” (Rodríguez,
2009, p. 103)
Essa
convivência entre setores com insuficiente dinamismo e atividades com baixa
produtividade também não será capaz de impor uma realocação do excedente de mão
de obra de uma agricultura com baixo nível tecnológico e fortemente improdutiva.
Assim, o subemprego estrutural regional continuará manifestando-se enquanto uma
problemática central. Ainda nas palavras do mesmo Rodríguez, temos que:
(...) a acumulação de
capital será exígua na periferia, tendo em vista os baixos níveis de produtividade
e renda médios que nela prevalecem; mas além disso, ao se traduzir em
investimentos de alta densidade e grande escala, a acumulação será insuficiente
para absorver a oferta de mão-de-obra que provém do crescimento vegetativo da
PEA e para, ao mesmo tempo, ir reabsorvendo o subemprego instalado em setores
de baixa produtividade, em novas condições de produtividade elevada. (...)” (Rodríguez,
2009. p. 109)
Por
fim, pontua Tavares sobre as limitações do processo de ISI que os novos (e
poucos) setores industriais dinâmicos que começam a ganhar alguma importância
conseguem se expandir somente em um âmbito muito restrito de seus mercados
nacionais e adjacências, garantidas comumente por acordos comerciais de
benefícios fiscais ou isenção de taxas para os países próximos,[2]
perpetuando o caráter limitado desse novo modelo. (Tavares, 2011, p. 224)
Como
conclusão, podemos afirmar que os anos 1950-60 assistiram ao primeiro surto de
desenvolvimento industrial da região que, por um lado, levaram a conformações
de parques industriais com alguma complexidade, em especial nos países mais
ricos, como Argentina, México e, com destaque, no Brasil. Porém, esse processo
foi incapaz de romper com a forte dependência externa regional, apenas
cambiando a natureza dessa dependência: de dependência por produtos
industrializados de demanda, passa-se à demanda por bens de capital e matérias
prima necessárias à produção industrial. É sob esse aspecto que Fajnzylber se
debruça em suas análises e apresenta importantes contribuições.
2.
Por uma nova industrialização: a contribuição de Fajnzylber para o
estruturalismo
Ao escrever
o seu “Sistema industrial e exportação de manufaturados – análise da
experiência brasileira”, em 1971, junto ao Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada do Brasil (IPEA) Fjnzylber se debruçava sobre o setor
industrial mais avançado da América Latina em termos de desenvolvimento, de
autonomia tecnológica e de mais amplo mercado interno. Essa obra, que esmiúça e
traça um panorama sobre o que era a indústria brasileira em fins da década de
1960 e inícios dos anos 1970, tinha por principal objetivo analisar os
antecedentes de certas características do sistema industrial brasileiro que
pudessem servir de substrato para a formulação de uma estratégia de longo prazo
para o aumento da produtividade nas exportações brasileiras, formulando
hipóteses sobre a razão do então dinamismo industrial presente nessa economia.
(Fajnzylber, 1971, p. 17).
Não é
exagero afirmar que, nesse estudo sobre o tamanho das empresas nacionais
brasileiras, o grau de exportação de manufaturados do país, sua concentração
industrial, produtividade e desenvolvimento tecnológico, o autor seguia o
pedido de Prebisch, feito ainda no início da CEPAL, para que os economistas
locais se comprometessem com a busca por uma criação de uma base de dados para
região, até então quase inexistente. Por outro lado, esse estudo, fortemente
empírico, também serviu ao propósito de atuar como um tipo de embasamento
fundamental para sua grande obra, a ser publicada quase uma década depois,
“Industrialización trunca de América Latina”. A diferença do parque
industrial brasileiro em relação aos demais países, a possibilidade de um
desenvolvimento regional autônomo e a importância da inovação para o sucesso
tecnológico, são alguns dos pontos presentes na obra que reapareceram mais à
frente na obra do chileno.
Com a
vitória de Salvador Allende nas eleições presidenciais de 1970, Fajnzylber
volta ao país e passa a atuar no governo socialista. Após atuar brevemente na
área econômica do governo, será nomeado interventor na mina de Cobre de El
Teniente, ligada a Cordilheira dos Andes, na província de O’Higgins. Esse
início de atuação se deu no auge dos protestos de caminhoneiros, que
contribuíram com a derrocada do governo Allende e no golpe militar chileno
liderado por Augusto Pinochet. Nesse cenário, a partir de 1973 se exila no
México, graças ao contato com amigos da CEPAL do país.
É no México
que, em 1983, o militante do Partido Socialista Chileno publica sua grande
contribuição para o debate do desenvolvimento regional, “Industrialización
Trunca de América Latina”. Partindo da ideia, desenvolvida anos antes,
segundo a qual numa hipotética matriz dos países latino-americanos em que se
encontram, na vertical, o progresso econômico e, na horizontal, distribuição de
renda, nunca conseguiríamos um preenchimento positivo nos dois polos
simultaneamente (o “casillero vazio”). Assim,
o autor sugere a necessidade em abrir a “caixa preta” do debate da
industrialização no continente: em outras palavras, assumindo a
disfuncionalidade do padrão industrial latino-americano precedente, tendo em
vista a não solução de problemas locais significativos e, especialmente,
reconhecendo que parte da sedução que exerce a proposta neoliberal é atribuída,
precisamente, a certas irracionalidades do modelo proposto de industrialização
para o continente, “admite-se a
necessidade da elaboração de uma proposta de “nova industrialização””. (Fajnzylber, 1983, pp.14-15)
A partir de uma
compilação de dados a respeito do continente, conclui, em primeiro lugar, que
apesar de um crescimento médio, entre 1955-75, na ordem de 6,9% (e, portanto,
acima dos 2,5% dos países avançados), a América Latina estaria distante dos
centros então mais dinâmicos da economia mundial. Os países socialistas tinham
um crescimento médio na ordem dos 9,8%, enquanto o Japão crescia a taxas de
12,2%.
Em segundo lugar,
aponta que, em 1950, superavam os 20% de taxas de industrialização Argentina
(26%), Uruguai (22%), Chile (23%) e Brasil (22%), sendo que o primeiro e o
segundo eram responsáveis por 40,1% da produção industrial local. Contudo, já
em 1978, Brasil e México são responsáveis por 61,8% da produção industrial
total, enquanto os três anteriormente citados decaem para 20,5%. (Fajnzylber,
1983, p. 154)
Mas, admite que, mesmo
Brasil e México, não foram capazes de criar um modelo de crescimento industrial
que significasse uma solução aos problemas desses dois importantes atores
regionais. No Brasil, por exemplo, 35% da população urbana e 73% da população
rural vivem abaixo da linha da pobreza, enquanto no México temos 25% e 62%, respectivamente.
Isto é, o modelo de industrialização adotado por esses dois países gerou
crescimento econômico e aumento de taxas de urbanização (67% é a média
continental, 71% nos países desenvolvidos), mas manteve significativa
porcentagem de sua população a margem dos ganhos industriais, ao que deve ser
atribuída responsabilidade a uma forma específica de industrialização e a uma
precária articulação com o setor agrícola (Fajnzylber, 1983. Pp.163). Para o autor:
(...) el proceso de industrialización-urbanización
ha elevado el ingreso de una proporción no despreciable de la población,
manteniéndose a los niveles pretéritos una proporción elevada del sector
agrario y urbano marginal, con lo cual la distancia entre los extremos habría
tendido a intensificarse. Esto debe atribuirse a la modalidad específica de
industrialización y a la precaria articulación con el sector agrícola (...)
resultado de un proceso histórico caracterizado en sus orígenes por una fuerte
concentración de la propriedad de los medios productivos. (Fajnzylber,
1983, pp. 170-171)[3]
Essa incapacidade de
criar um modelo industrial ancorado na inovação e constante capacidade de
crescimento – capaz de gerar divisas, desenvolvimento tecnológico, científico e
combater de forma sistemática o desemprego e a heterogeneidade estrutural das
conformações econômicas locais – ganha relevo, em especial, quando posta em
comparação com o caso contemporâneo das economias do sudeste asiático. Essas, a
partir dos anos 1980, passam a deter maior grau de sofisticação que as
economias latino-americanas. Daniel Chudnoysky e Andrés Lopez, por exemplo,
analisando esse descompasso entre economias locais e asiáticas afirmam que:
(...) o padrão de especialização das EMED asiáticas,
muitas das quais operam em setores intensivos em skills ou tecnologia
(eletrônica, equipamento elétrico, automotriz, química), é mais “sofisticado”
do que o de seus pares latino-americanos, concentradas em atividades vinculadas
a vantagens naturais (petróleo, alimentos e bebidas, cimento, minério etc.)
(...) Enquanto as latino-americanas com IDE não possuem ou destinam modestos
orçamentos para pesquisa e desenvolvimento, a Samsung, uma das maiores EMED
destinava 5% de suas vendas (que foram de US$ 62 bilhões em 1995), empregava
mais de 13.000 pesquisadores e operava 27 centros de P&D na Coréia do Sul e
um número similar no exterior. (Chudnovsky y López, 1999, p. 26)
O processo histórico de
Industrialização via Substituição de Importações, assim, apresentara
significativas limitações. Isto é, a despeito de exitoso em alguma medida, ao
promover um crescimento industrial médio da região e, em alguns espaços, ser
capaz de gerar um parque industrial com alto nível de complexidade, como no caso
brasileiro - com especial destaque após a aplicação do Plano de Metas - a ISI
teria sido incapaz de cumprir a tarefa de criar um polo industrial capaz de
articular-se integralmente com os demais setores das economias locais (em
especial o setor agrícola) para irradiar seu progresso para as demais
atividades econômicas.
Ademais, a precariedade
industrial latino-americana também se mostraria presente quando notamos outros
dois pontos. O primeiro é a incapacidade de seu empresariado industrial
nacional, expressa na presença indiscriminada de empresas multinacionais
estrangeiras nas mais diversas áreas de atuação e, em particular, em áreas que
exercem algum tipo de liderança no crescimento industrial. Aqui convém destacar
que Fajnzylber não busca, com essa afirmação, condenar a presença dessas
empresas, mas apenas constatar que, apesar da presença dessas empresas não ser
fato específico da região, a magnitude dessa presença o é.
Assim, conclui o autor,
há uma ausência de liderança efetiva na construção de um potencial industrial
endógeno, capaz de adotar, inovar e competir internacionalmente em uma variada
gama de setores produtivos, observada pela incapacidade do setor empresarial
nacional em articular uma estratégia industrial que dialogue com as carências e
potencialidades de recursos naturais abundantes da região. (Fajnzylber, 1983,
pp. 176 a 178)
Em segundo lugar,
afirma, o agregado metalomecânico (produtos metálicos, maquinaria elétrica e
não elétrica e equipamentos de transporte), que carrega em si maior progresso
técnico tem, na América Latina, um peso menor que no restante dos países
desenvolvidos. Na nossa região seriam 26%, contra 40% na Europa, 49% nos países
socialistas e 46% no Japão. Dentro desse agregado, por sua vez, na América
Latina, o que predominam são os produtos metálicos, que correspondem a menor
complexidade tecnológica nessa cadeia produtiva (diferente dos demais onde tem
maior destaque a maquinaria elétrica e não elétrica). Isto é, na América
Latina, predominaria uma metalomecânica com baixa incidência sobre a produção
industrial total, e, dentro dessa, têm destaque as atividades de mais baixa
complexidade tecnológica.
O protecionismo, por
sua vez, seria uma alternativa importante para o desenvolvimento industrial,
argumenta Fajnzylber, mas desde que se espelhasse no modelo japonês. Isso
significaria se restringir a setores específicos em que haja neles explicitada
uma estratégia de desenvolvimento capaz de favorecer um processo de
aprendizagem liderado por grupos nacionais vinculados ao Estado. No caso
japonês, este fato se circunscreveu, prioritariamente, a setores articulados em
torno da química e da metalurgia, no qual as importações se substituíam e,
simultaneamente, a produção se inovava (não sendo, portanto, mera cópia daquilo
que se desenhava em países centrais), dinamizando o mercado e integrando a
matriz de relações industriais, para aí então, adentrar nos mercados
internacionais. (Fajnzylber, 1983, p. 180)
O Vice-ministro japonês
da indústria, em 1972, Ojimi, explicava que, sob uma perspectiva de curto
prazo, o investimento industrial poderia representar um conflito com a
racionalidade econômica, porém, considerando uma visão de mais longo prazo, são
as indústrias articuladas à metalurgia e ao setor químico em que o progresso
tecnológico é mais rápido e a produtividade da mão de obra se eleva mais
rapidamente. Sem essas políticas o país seria incapaz de empregar uma população
de 100 milhões de pessoas e elevar seu nível de vida para padrões europeus e
norte-americanos. (Fajnzylber, 1983, p. 182)
O Japão, a despeito de
contrariar os interesses econômicos imediatos de suas empresas privadas, no pós
guerra, desejosas de reafirmar suas “vocações” em ramos tradicionais, como vestuário,
tecidos e a cerâmica, promoverá sua indústria siderúrgica, ao passo que o
Brasil, mesmo com a construção de Volta Redonda ou mesmo com a chegada das
montadoras multinacionais, apesar de sofrer pequenas mutações, criaram setores
que mantinham características como: o longo prazo de maturação, o baixo
retorno, o elevado risco e baixo desenvolvimento tecnológico. O crescimento
industrial havia sido grande, mas, ao se deparar com aquilo que a CEPAL chamou
de etapa “difícil” – etapa que requeria avanços tecnológicos mais sofisticados
- do processo de industrialização, o Brasil não é capaz de superar esse
obstáculo. (Barros
de Castro; Pires de Souza, 1985, p. 76)
Dessa forma, enquanto o
Japão teria sido capaz de conformar blocos empresariais e governamentais para
ocupar setores de vanguarda tecnológica, mesmo o Brasil, o caso limite de
desenvolvimento da América Latina, a despeito de avanços, não conseguiu
introjetar em sua economia atividades centrais e avançadas, acabando por
reproduzir um modelo de cópia da industrialização dos países centrais,
tornando-se incapaz de se associar às grandes cadeias globais de produção.
Ainda, para Fajnzylber,
discordar dos apontamentos dos neoliberais[4]
não deve significar, por outro lado, escamotear as insuficiências que o padrão
industrial anterior não foi capaz de superar. As décadas de 1950 - 1960 de ISI,
com algumas exceções, criaram, na América Latina, uma indústria com baixo nível
de inovação e baixa taxa de produtividade, incapaz, portanto, de atuar enquanto
catalizadora de um desenvolvimento regional e aglutinadora de diferentes
setores econômicos.
Não obstante, a conclusão
dessa análise sobre o caráter da indústria regional não deve significar o
abandono do pressuposto cepalino da industrialização como forma de superação do
subdesenvolvimento regional, mas, pelo contrário, deve estimular a construção
do projeto de uma nova industrialização. Essa
teria por objetivos centrais um par conceitual: crescimento e criatividade. Uma indústria eficiente é
sinônimo de uma indústria com criação de condições para alcançar um ritmo de
crescimento elevado e perene, apenas possível no curso do desenvolvimento da
criatividade, elemento central para se diferenciar a indústria que aqui se
desenvolve daquela dos países avançados. Assim sendo, não basta, para
desenvolver um parque industrial, importar os modelos vindos dos países desenvolvidos,
mas sim, a partir das potencialidades locais, desenvolver uma indústria capaz
de ser criativa e, por extensão, ser possuidora de melhores condições de
inserção no mercado externo. (Fajnzylber, 1983, p. 350)
Ora, mas apontar uma indústria
eficiente (com alta competitividade na arena externa, sendo capaz de empregar a
população em subemprego crônico que povoa a maioria da América Latina, gerando
incorporação desse contingente populacional em atividades econômicas criativas
e que, de fato, impactaria o desenvolvimento nacional) não seria, em alguma
medida, um retorno às perspectivas liberais clássicas que apontariam a teoria
das vantagens comparativas?
Na visão de Fajnzylber, não.
Enquanto para os liberais, portadores de uma visão de caráter estritamente
microeconômico de curto prazo, a eficiência está articulada à indústria capaz
imediatamente de competir nos mercados externos, para Fajnzylber, o aprendizado
deve ser compreendido como fator determinante para a competição internacional,
adotando assim uma perspectiva de médio a longo prazo para a formação dessa
indústria. Tendo essa dicotomia em vista, o autor chega ao ponto central da
obra:
(...) la opción estratégica no es, como falazmente se
suele sostener, fomentar las exportaciones en lugar de sustituir las
importaciones. La opción real es muy diferente: constituir un núcleo endógeno
capaz de incorporarse en el proceso de dinamización tecnológico, que es la
condición necesaria para penetrar y mantenerse en el mercado internacional
(...) (Fajnzylber, 1983, p.
358)[5]
Tomando por ponto de partida os
dois lados do progresso técnico - o conjunto de conhecimentos relativos às
características de certos bens e a forma de produzi-los e a acumulação de
conhecimento capaz de modificar as técnicas pré-existentes - o autor nota como
esse progresso técnico advém de um exercício próprio da produção, por um lado,
somado às atividades de pesquisas e desenvolvimento, laterais às produções em
si, por outro.
Essa combinação, por sua vez, não
se daria como resultante de ações individuais de empresários ou, tão pouco, de
investimentos governamentais isolados no desenvolvimento de pesquisas. Em
contrapartida seriam, sim, consequências da formação de um núcleo endógeno de
dinamização tecnológica, uma articulação entre Estado, setores do capital
privado e polos científicos que fosse capaz de catapultar a indústria local
para competir em melhores condições no mercado internacional com as grandes
indústrias. Rodriguez, atentando-se ao conceito de Fajnzylber, afirma que:
[Há a necessidade da
criação de uma] Matriz industrial e produtiva articulada, na qual criatividade
e aprendizado se retroalimentam em e entre certas atividades e ramos essenciais
(...) [que] favorece e origina o desenvolvimento tecnológico no conjunto do
aparelho produtivo, ao qual se vai incorporando por meio de sucessivas
inovações. Estas últimas tomam corpo no investimento, dando sustento à
acumulação de capital e ao próprio crescimento da produção, globalmente
considerada. (Rodríguez, 2009. pp.516)
Sintetizando: para Fajnzylber,
embora alguns países latino-americanos tenham conseguido formar um parque
industrial com alguma capacidade tecnológica – e o autor aponta as
especificidades de Brasil, México e, em menor grau, Argentina - a região
deveria adotar um modelo que culminasse em uma Nova Industrialização.
Esta promoveria um “desarrollo desde dentro” (Sunkel, 1991) garantindo,
a partir da inovação e criatividade, que determinadas indústrias dos países
latino-americanos se tornassem indústrias globais, com capacidade de se
conectar à arena externa da produção, espaço privilegiado de maior
competitividade e lucros e locus privilegiado de um crescimento perene.
3. De Fajnzylber
ao Neoestruturalismo
Quando,
em 1990, é publicado o documento “Transformación productiva con equidad”,
produzido pela CEPAL e contando com participação decisiva de Fajnzylber em sua
publicação, podemos afirmar que o pensamento estruturalista regional passava
por uma mudança paradigmática. O documento representou uma espécie de síntese
de certos postulados apresentados por Fajnzylber. Com o intuito de reposicionar
os termos do debate cepalino, o documento passaria a considerar, como via para
o desenvolvimento regional, uma transformação nos marcos produtivos dos países
locais objetivando, como fim último, o aumento da igualdade.
Para
além da incorporação da bandeira da igualdade como um objetivo a ser
considerado estratégico, o documento buscou adaptar ao estruturalismo às
mudanças que se passaram internacionalmente e regionalmente: abertura
comercial, mobilidade internacional de capitais, privatizações,
desregulamentação do trabalho em uma conjuntura de conformação de polos
regionais de integração. (Barcena y Prado, 2015, p. 21) A essa nova faceta do
estruturalismo cepalino convencionou-se nomeá-lo de Novo Estruturalismo ou
Neoestruturalismo.
Objetivando
a melhora da inserção comercial externa dos países latino-americanos, a
ampliação da geração de empregos com mais alto nível de produtividade, a
redução da heterogeneidade estrutural, sempre tendo por principal norte,
através dessas modificações estruturais, um desenvolvimento econômico
inclusivo, os neoestruturalistas retomavam a importância da ação Estado para
uma melhor coordenação produtiva - mas em uma nova equação entre mercado e
sociedade (Barcena y Prado, 2015. pp.13-14) – que levasse a uma construção de
sistemas econômicos suficientemente competitivos para atuar em mercados
mundiais, já que, sem estas, seria impossível a geração de sinergia, níveis de
coordenação e harmonia social. (Leiva, 2015, p. XX)
Em
termos de políticas econômicas, afirma Leiva, os neoestruturalistas consideram
que sem adoção de medidas capazes de promover exportação de produtos com alto
valor tecnológico nossas economias ficariam restritas à uma pequena variedade
de produtos de baixo valor sujeitos a flutuações na demanda internacional. Para
tanto, seriam especialmente necessárias políticas de subsídios para atividades
com alto grau de inovação permeadas por alianças consideradas estratégicas
entre firmas nacionais e multinacionais com atuação na região. (Leiva, 2015, p.
XXI)
Assim, sem excluir a experiência
regional, mas situados em um cenário pautado, por um lado, pela ampliação de
adoção por atores regionais de medidas do receituário neoliberal impondo duros
revezes para o pensamento estruturalista e, por outro, pelas exitosas
experiências de desenvolvimento do sudeste asiático, com taxas de crescimento
sem precedentes e melhora de inserção nos mercados internacionais com produtos
de maior valor tecnológico, o pensamento estruturalista se encontrava diante de
um ambiente favorável para a formulação novos olhares e paradigmas. (Barcena y
Prado, 2015, p. 12)
Prova desse “novo olhar” que passa
a ser recorrente na região está presente na análise desenvolvida por Alice
Amsden em seu “A ascensão do “resto” –
os desafios ao ocidente de economias com industrialização tardia”. Nele,
ao se deter sobre o processo de industrialização de economias no pós
segunda revolução industrial, se volta ao que denomina “resto”, um seleto grupo
de países, em geral caracterizados como emergentes que, ao longo da década de
1990, mediante um processo de diferenciação interna – no que toca a sua
conformação de classes sociais, sistema político, cadeias econômicas –
conseguirão, em diferentes medidas, atingir um certo grau de industrialização.
(Amsden, 2009, p. 8)
Mas,
através de diferentes ações realizadas endogenamente por esses países, o
“resto” se dividirá em dois subgrupos distintos em seu interior: de um lado, os
países independentes – como China, Taiwan, Coréia do Sul e Índia – que
investiram fortemente na produção autóctone de tecnologia, de políticas
industriais, controle de preços, concessão de privilégios a setores
específicos, utilização farta do câmbio e de subsídios como incentivos à
exportação de grupos competitivos. Por outro lado, temos os integracionistas –
como Brasil, Argentina, Chile, México e Turquia – que não teriam sido capazes
de estimular intensamente a capacitação tecnológica própria e apoiar a formação
de grandes empresas nacionais, tendo, em contrapartida, seguido o caminho da
compra de tecnologia, confiança no investimento externo e nos processos de
transferência tecnológica. (Amsden, 2009, pp. 10 e 16)
Fajnzylber,
ao publicar seu “Industrialización Trunca”, no início dos anos 1980, não terá
acesso, ainda, a grande parte dos dados relativos ao crescimento das economias
do sudeste asiático. Porém, já no seu livro, antecede o próprio capítulo da
análise do caso latino-americano um outro, responsável por abordar
exclusivamente o modelo de industrialização exportadora do sudeste asiático.
Nesse, merece destaque a atenção dada ao autor àquilo que denominou como a política
seletiva de substituição de importações adotada pelos países da região.
A
própria expressão seletiva, empregada pelo chileno, dá conta de
estabelecer uma diferenciação ao processo que se passava na América Latina:
enquanto nesta predominara uma via de substituição de importações demasiada
alargada, que não foi capaz de estabelecer áreas estratégicas de atuação
estatal para contribuir com a conformação de um núcleo portador de inovação
industrial, mas que, na prática, havia criado uma industrialização insuficiente
para competir na esfera internacional, o caso asiático seria marcado pelo exato
inverso. A circunscrição de áreas estratégicas de atuação estatal (inclusive
com a adoção de medidas protecionistas, em alguns casos) levara a conformação
de uma industrialização mais sofisticada.
Dessa
forma, ao construir o conceito teórico do Núcleo Endógeno de Acumulação,
já nos anos 1980 e, portanto, uma década antes de “Transformación productiva
con equidad” ser publicado, reiterando o modelo do sudeste asiático como uma
espécie de norte a ser seguido pela América Latina, não incorreríamos em um
absurdo ao interpretar que, a ideia apresentada pelo autor seria, estabelecendo
um diálogo com Amsden,[6]uma
tentativa já de superação ao modelo
“integracionista” – típico da América
Latina, marcado pela forte presença das multinacionais.
Concomitante a essa
crítica, há uma aproximação com o modelo
“independente” – característico do
sudeste asiático, marcado por uma maior autonomia estatal no
processo
industrializador.
A
noção do desenvolvimento de uma via endógena de implementação de políticas
industriais estratégicas, apontadas por Amsden e Fajnzylber, estão situadas no
mais amplo debate do Developmental State. Proposto pela primeira vez por
Chalmers Johnson, o conceito que buscou caracterizar o tipo de ação
estatal japonesa no período do pós guerra, responsável por gerar um excepcional
enriquecimento daquela nação. Um Developmental State é caracterizado por
ser um Estado possuidor de um forte planejamento e regulação estatal,
capacitando-o, dessa maneira, a operar precisas intervenções econômicas.
Subsequentemente, o conceito passou a ser empregado por cientistas sociais como
uma tentativa de enquadramento de países do sudeste asiático – não sendo acaso
o interesse desses estudiosos pelos casos de Taiwan e da Coréia do Sul – nos
marcos propostos pelo estudo de Johnson a respeito do caso japonês.
O
paradigma de Johnson não deve ser definido apenas pela intervenção do Estado na
economia. Os Estados Unidos, na visão do autor, são um exemplo de atuação em sua
economia, sem que, com isso, possam ser considerados um Developmental State.
A problemática central definidora desse conceito orbita ao redor da relação
entre a burocracia estatal e as empresas privadas nacionais. Ao longo dos
últimos 50 anos, argumenta, o Japão aplicou diferentes políticas para a questão
de seu desenvolvimento que envolveram graus de controle estatal e cooperação
com empresas privadas. (Johnson, 1999, p. 37)
Três
seriam os elementos definidores do paradigma de Johnson. O primeiro elemento
seria a existência de uma pequena e não cara burocracia estatal composta dos
melhores” talentos”. Seus deveres seriam: identificar e escolher indústrias a
serem desenvolvidas; identificar e escolher as melhores formas de, rapidamente,
desenvolver essas indústrias; supervisionar a competição nos setores designados
enquanto estratégicos com o intuito de garantir sua efetividade econômica.
(Johnson, 1999, p. 38)
O
segundo elemento, prossegue, pressuporia um sistema político em que a
burocracia tenha estofo suficiente para ter iniciativa e operar de forma
eficiente. Em outras palavras: ao poder legislativo e judiciário é restrita sua
atuação apenas a “válvulas de segurança”. (Johnson, 1999, p. 39)
Por
fim, o último elemento do modelo é a perfeita combinação entre atuação do
mercado e intervenção estatal na economia. Os métodos japoneses incluíram, a
título de exemplo: a criação de instituições governamentais financeiras, cuja
influência excede aspectos estritamente monetários; uso extensivo e oportuno de
incentivos fiscais; o uso de planos indicativos para estabelecer metas e
diretrizes para toda economia; a criação de fóruns formais e contínuos de
debates políticos, importante para obter feedback e revisar políticas públicas;
a criação e utilização pelo governo de um “orçamento de investimento”;
investimento governamental em pesquisa; uso da autoridade governamental para
aprovação de projetos que buscassem o fortalecimento de empresas nacionais.
(Johnson, 1999, p. 40)
A formulação de Johnson teria, como
uma de suas decorrências, a proliferação de estudos que buscaram, de alguma
forma, transpor a lógica desse autor para demais realidades históricas
nacionais. Para se ter ideia: a coleção “Routledge studies in the growth
economies of Asia” foi, sozinha, responsável pela publicação de 73 obras
que versaram sob os distintos modelos de desenvolvimento de países do
continente asiático – China, Indonésia, Singapura, Tailândia, Índia - que
tiveram, em Johnson, um expoente importante.
É com as lentes essencialmente
voltadas para essa realidade asiática que o neoestruturalismo – e Fajnzylber,
um de seus mais importantes expoentes – se voltam. Já no início da década de
1980 o autor já promove essa reorientação quando, em seu supracitado
“Industrialización trunca de América Latina” destina o segundo capítulo
inteiro de sua obra – “La industrializacion exportadora del sudeste asiático:
realidades y mitos” – ao estudo desse modelo (Fajnzylber, 1983, pp. 103-143)
que se converte, assim, em um pressuposto basilar para o posterior
desenvolvimento de seu conceito de Núcleo endógeno de acumulação.
Dessa forma, é inegável a
importância do chileno para a consolidação do pensamento neoestruturalista. Em
primeiro lugar por uma questão temporal: certos elementos presentes no
“Manifesto neoestruturalista”, o documento cepalino “Transformación productiva
con equidad”– do qual Fajnzylber foi participante importante – como a ideia de
uma nova industrialização capaz de fomentar um núcleo endógeno ancorada nas
inovações tecnológicas, já apareciam na obra do autor cerca de uma década
antes.
Mas não só: a mudança da
orientação, essencialmente, da experiência latino-americana para as novas
conformações asiáticas, também teve participação fundamental do autor. Se hoje
proliferam estudos abordando o sucesso das economias asiáticas a partir dos
anos 1980, o autor as observa de forma contemporânea, contribuindo para uma
reorientação da produção teórica regional.
Uma das principais fontes indicativas do impacto
dessa reorientação teórica está na capacidade de incidir na formulação de
políticas públicas desenvolvidas por atores regionais. Luciano Coutinho,
importante economista do Banco Nacional do Desenvolvimento (Brasil)e futuro
presidente do banco, em 2002 produz artigo de forte impacto. Nele argumenta que
a implementação de uma política voltada para promoção da exportação pressuporia
a adoção política industrial capaz de dar suporte à internacionalização das
empresas brasileiras, em especial naquelas vistas como estratégicas. (Coutinho,
2002, p. 10)
Coutinho prossegue ao afirmar que existem quatro
razões concretas que justifiquem uma política econômica que vise robustecer os
grupos empresariais de capital nacional, os habilitando a operar globalmente:
(a) a existência
prévia de empresas nacionais com atuação mundial, aqui sediadas, com capacidade
de aglutinar centros de decisão que, embora privados, fortalecem economicamente
o país; (b) a formulação e a tomada de decisões estratégicas a partir do Brasil
levam a uma concentração em território nacional de atividades de alto valor
agregado em gestão, finanças, inovação organizacional, desenvolvimento tecnológico
e de marcas; (c) como decorrência do item anterior, se localizariam, no país,
melhores empregos e melhores oportunidades de desenvolvimento profissional; (d)
parcela importante dos investimentos diretos estrangeiros se faz através de
associações, joint- ventures e parcerias, o que requer a presença de empresas
nacionais capacitadas, com porte adequado e higidez financeira. (Coutinho, 2002,
p. 14)
Então,
argumenta, a superação das deficiências competitivas do Brasil não poderia
prescindir de um conjunto de grupos nacionais de porte mundial. Nas palavras do
autor:
Sem isso, não se
desenvolverão núcleos endógenos de progresso tecnológico capazes de afirmar
marcas brasileiras, criar novos mercados e gerar, aqui, atividades e empregos
de elevada qualificação. O capital estrangeiro pode cumprir apenas em parte
estas funções, pois tende a concentrar centros de inovação e atividades nobres
nas respectivas matrizes. (Coutinho, 2002, p. 14)
Ora,
o argumento acima apontado pelo autor deixa explícito o grau do alcance das
formulações de Fernando Fajnzylber. Situado no debate acerca do desenvolvimento
industrial brasileiro, Coutinho lança mão justamente do conceito de Fajnzylber
para justificar a inserção competitiva de empresas nacionais no mercado global.
O fragmento em questão traz à tona dois detalhes correlatos à obra do chileno:
primeiro a necessidade de um desenvolvimento desde dentro, mediante “núcleos
endógenos”. Em segundo lugar, a centralidade do progresso tecnológico como
fator diferencial desses núcleos; não bastaria, assim, o protecionismo, mas sim
o protecionismo articulado com a fomentação de indústrias inovadoras com
desenvolvimento tecnológico.
Em
caráter de conclusão, é possível notarmos como a obra de Fajnzylber se
constituiu em uma importante contribuição para o fortalecimento do paradigma
neoestruturalista na região latino-americana. Baseado na experiência
estruturalista e nas inovações advindas dos padrões de industriais asiáticos
nos anos 1980, o chileno buscou promover uma reorientação da orientação
econômica regional, oferecendo importante suporte para o fortalecimento dos
aportes neoestruturalistas, contribuindo para o debate acerca do
desenvolvimento regional.
Conclusão
O presente artigo buscou articular
a obra de Fernando Fajnzylver com os pressupostos cepalinos acerca do
desenvolvimento regional, contribuindo para uma formulação crítica acerca da
teoria do pensamento econômico latino-americano. Para tanto, partimos da ideia
de que a ISI deve ser vista enquanto um processo histórico que apresentou um
resultado dual. Por um lado, foi capaz de conferir certo grau de
desenvolvimento regional. Por outro, no entanto, foi incapaz de dotar a região
latino-americana de um parque industrial com capacidade de inserção nas mais
complexas cadeias produtivas globais.
É sob esse diapasão que se destaca
a obra de Fajnzylber. Ao colocar em debate o processo de industrialização
histórico da região, o chileno foi capaz de oferecer uma alternativa ao ideário
neoliberal. Ao identificar a experiência asiática, ancorada nos postulados do
conceito de Developmental State, como um importante contributo para
nossa região, o autor ofereceu uma alternativa importante para a atualização do
pensamento estruturalista. Essa colocou em perspectiva dois aspectos centrais:
o caráter endógeno do desenvolvimento (desde dentro) e a necessidade do
progresso industrial.
A obra de Fajnzylber, contudo, a
despeito de inegável importância para as formulações dos estruturalistas
latino-americanos, não deve ser vista enquanto um esgotamento da problemática
das formulações de políticas públicas capazes de levar a um novo patamar as
indústrias regionais. Alguns questionamentos afloram e se convertem, também,
eles próprios em temáticas relevantes para pensadores da economia política regional
que busquem contribuir para esse complexo debate do desenvolvimento regional.
Sobre eles brevemente nos voltamos enquanto uma forma de pontuar questões
pertinentes ao debate.
Antonio Barros e Francisco Eduardo,
em seu “A economia brasileira em
marcha forçada”, se debruçam
sobre aquilo que denominam “mutações” - verdadeiras transformações pelas quais
passam algumas economias periféricas que se processam
em grandes setores ou blocos de atividades. Argumentam os autores que, em
decorrência de características que lhe são próprias, essas economias
subdesenvolvidas, ao apresentarem estas mudanças alteram o funcionamento da
economia como um todo.
Atestam, assim, que estas
mutações, para serem exitosas, requerem um relativo descondicionamento face à
situação presente, compreendendo que, em caso negativo, essas mutações podem
levar a erupção de crises capazes de por a nu a vulnerabilidade do status quo. Dessa forma, mesmo no
Brasil, aquilo que aparece como uma incapacidade dos grandes grupos econômicos
em superar a etapa difícil da industrialização deve ser visto sob a ótica de um
reflexo dos interesses de classes dos grupos participantes daquele projeto
(Barros de Castro; Pires de Souza, 1985, p. 78)
Noutras palavras, como, na década
de 1980, as principais economias latino-americanas poderiam abrir mão de seu
modelo anterior de acumulação sem levar em conta os interesses das classes
participantes desse processo? De que forma construir um núcleo endógeno de
produção, promovedor de uma integração intersetorial na sociedade com uma
atuação em conformidade entre o Estado e algum setor do capital privado à
revelia dos próprios interesses dos atores participantes? Muitas vezes, na obra
de Fajnzylber, o debate acerca da nova industrialização é posto nos marcos de
uma suposta racionalidade econômica, descolando-se, assim, os projetos de seus
atores políticos concretos com seus interesses particulares.
Dessa forma, a obra de Fajnzylber, a despeito de suas importantes
contribuições, parece deixar de lado alguns apontamentos que ganharam força na
CEPAL nas décadas de 1960 e 1970, em especial o debate acerca dos “estilos de
desenvolvimento”, proposto inicialmente por Aníbal Pinto. Segundo o autor, superar o subdesenvolvimento crônico
da região, pressuporia, inicialmente, uma nova abordagem metodológica por parte
da CEPAL e dos cientistas sociais em geral, que não mais escamoteassem a
interpretação do papel desemprenhado pelas classes sociais, suas relações de
poder internas e a natureza política do Estado em que esses agentes atuam, que
tiveram por resultando formulações insuficientes no tocante a conformação de
agentes econômicos historicamente complexos.
Seria
necessário, portanto, um esforço investido em fundamentar um enfoque
metodológico capaz de reconhecer os fatores que condicionam a posição de poder
dos agentes e a autonomia que lhes é atribuída no âmbito concreto de uma nação
e num momento historicamente definido; isto é, questionar: quais os fatores
estruturais que geram as forças centrais do processo de desenvolvimento e quem
as anima e orienta?
É
nesse sentido, por exemplo, que merecem destaque os questionamentos levantados
por Peter Evans ou pelos teóricos da dependência, dentre os quais Fernando
Henrique Cardoso e Enzo Faletto. A saber: como superar a situação do
subdesenvolvimento se este se manifestaria, também, como uma forma de dominação
interna às sociedades periféricas que implicaria numa série de características
no modo de atuação e na orientação de produtores e consumidores que se daria em
função das economias desenvolvidas? Como superar uma dependência socialmente
explicada pela dinâmica histórica de conformação das classes sociais nos países
subdesenvolvidos, vista aqui como condicionante externa, mas, também, como uma
construção histórica também endógena? (Cardoso, 1970, pp. 26 e 31)
É
inegável a contribuição de Fajnzylber para uma “atualização” do estruturalismo,
ao combinar a experiência histórica regional com as novas influências que
ganhavam força nos anos 1990 advindas dos modelos do sudeste asiático. No
entanto, na realidade, o autor não foi capaz de oferecer respostas à
problemática das mutações apontada por Barros e Eduardo ou às questões
particulares do desenvolvimento histórico das classes dominantes apontado por Fernando
Henrique Cardoso.
Essas
são algumas das inúmeras questões ainda em aberto com as quais aqueles que se
propõe a debater os marcos teóricos do desenvolvimento regional precisarão se
debruçar. A despeito de importante contribuição, a obra de Fajnzylber não
consegue, sozinha, esgotar a problemática do desenvolvimento latino-americano.
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Recibido: 29/06/2020
Evaluado: 11/08/2020
Versión Final: 26/08/2020
(*) Graduado en Historia (Grado de Bachiller y Licenciatura por la “Universidade de São Paulo”, USP). Estudiante del programa de Maestria del Instituto de Estudos Brasileiros (IEB) en la Universidade de São Paulo (USP). Brasil. Email: pedrogimoura@hotmail.com o pedro.moura@usp.br ORCID: https://0000-0003-0104-6417 Curriculum Lattes: http://lattes.cnpq.br/0967885032582238
[1] Criada em um contexto do pós-guerra, em 1948, pelo Conselho Econômico e Social das Nações Unidas, a Comissão Econômica para América Latina e o Caribe (CEPAL) se tornou o principal centro de produção teórica latino-americana. Ao reunir uma vasta variedade de intelectuais com o objetivo de realizar pesquisas destinadas à construção de publicações que influenciassem a adoção de políticas públicas e oferecer treinamento para jovens economistas locais, a CEPAL buscava a superação da pobreza regional mediante o desenvolvimento.
[2] Nesse sentido, merecem destaque as tratativas dos governos da época na conformação de blocos econômicos, como da Associação Latino-Americana de Livre Comércio (ALALC), na década de 1960, que tentaram traduzir para o campo político as formulações sobre a necessidade da integração regional como catalisador do desenvolvimento regional.
[3] “o processo de industrialização/urbanização elevou o
ingresso de uma proporção não depreciável da população, mantendo-se a níveis
anteriores uma proporção elevada do setor agrário e urbano-marginal,
intensificando a distância entre esses extremos. Isso se deve atribuir a
modalidade específica de industrialização e a sua precária articulação com o
setor agrícola (...) resultado de um processo histórico caracterizado em suas
origens por uma forte concentração da propriedade dos meios produtivos.” [Tradução literal]
[4] Para o autor: “(...) la alternativa ‘neoliberal’
aleja aún más la realidad de las carencias sociales acumuladas em el patrón
industrial pretérito, inhibiendo, al mismo tiempo, las potencialidades
insuficientemente desarrolladas en el pasado. Se trataría, en consecuencia, de
enfrentar esta propuesta de inspiración neoliberal, pero asumiendo en toda su
extensión las profundas omisiones y distorsiones que caracterizan el patrón
industrial precedente.” (Fajnzylber,
1983, p. 341)
“A alternativa neoliberal distancia
ainda mais da realidade as carências sociais acumuladas pelo padrão industrial
anterior, inibindo, ao mesmo tempo, as potencialidades insuficientemente
desenvolvidas no passado. Se trataria, em consequência, de enfrentar essa
proposta de inspiração neoliberal, mas assumindo em toda sua extensão as
profundas omissões e distorções que caracterizam o padrão industrial
precedente.” [Tradução literal]
[5] “a opção
estratégica não é, como falsamente se sustenta, fomentar as exportações em
lugar de substituir as importações. A opção real é muito diferente: constituir
um núcleo endógeno capaz de se incorporar ao processo de dinamização tecnológica,
que é a condição necessária para penetrar e se manter no mercado
internacional.” [Tradução livre]
[6] Naturalmente Alice
Amsden não foi a única a se debruçar sobre o desenvolvimento industrial das
economias “atrasadas”. A literatura do tema é ampla e, dela, podemos destacar,
por exemplo, a obra de Chang – Chutando a Escada: a estratégia de
desenvolvimento em perspectiva histórica. Nela, o autor destaca a
importância da adoção de políticas industriais historicamente desenvolvidas
pelos países centrais – como o uso do protecionismo e o estímulo sob diferentes
aspectos à inovação tecnológica – para o seu fortalecimento econômico e, também,
como esses mesmos Estados, logrando êxito com seu desenvolvimento, atuam para
que os demais países não consigam reproduzir suas estratégias. (Chang, 2003)