Los programas
fundacionales de investigación del estructuralismo y del neo-estructuralismo
latinoamericanos: algunas claves explicativas de la deriva intelectual del
pensamiento económico de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
a fines del siglo XX
María Karina Forcinito(*)
Resumen
El
diagnóstico que Raúl Prebisch formuló a fines de los años cuarenta desde la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL-ONU) dio lugar a un
programa de investigación que más tardíamente denominaría “estructuralismo
latinoamericano”, el cuál ejerció una importante influencia a nivel regional
debido a su capacidad de articular las tendencias empíricas vigentes en la
economía mundial con elementos novedosos provenientes de la teoría económica
heterodoxa de su tiempo. Las ideas estructuralistas inspiraron el diseño de las
pautas de intervención estatal con vistas a la industrialización y se
extendieron en el tiempo, incluyendo diversas y variadas contribuciones
intelectuales que refinaron el programa, entre las que se destacan las de
Furtado, Cardozo y Faletto; Sunkel, Pinto, Graciarena, entre otros. El
estructuralismo perduró hasta la renovación teórica impulsada por la CEPAL
-denominada neo-estructuralismo- liderada
por Fernando Fajnzylber a principios de los años noventa, que resultó
tributaria del balance crítico de las experiencias nacionales de
industrialización en la región y reemplazó
el apoyo a la estrategia sustitutiva de importaciones por la de integración
activa en los mercados mundiales en el contexto de ascenso del neoliberalismo. El
artículo tiene el propósito de aportar a la construcción de las claves
explicativas del cambio de programa de investigación y propuesta de política de
desarrollo por parte de la CEPAL-ONU durante la última década del siglo XX.
Para ello se consideran las continuidades y rupturas en relación con el
posicionamiento al interior del campo intelectual de la economía, los núcleos
teóricos propuestos y el tipo de proyectos de industrialización impulsados para
la región.
Palabras
clave: Estructuralismo; Neo-estructuralismo; Comisión Económica para América
Latina y el Caribe; Desarrollo económico; Pensamiento económico
latinoamericano.
The
founding research programs of Latin American structuralism and
neo-structuralism: some explanatory keys of the intellectual drift experienced
by the Economic Commission for Latin America and the Caribbean economic thought
at the end of the 20th century
Abstract
The
diagnosis that Raúl Prebisch made at the end of the 1940s from the Economic
Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC-UN) gave rise to a
research program that later he would call “Latin American structuralism”, which
exerted an important influence on regional level due to its ability to
articulate the empirical trends in the world economy with novel elements from
the heterodox economic theory of its time. The structuralist ideas inspired the
design of the state intervention guidelines with a view to industrialization
and spread over time, including diverse and varied intellectual contributions
that refined the program, among which those of Furtado, Cardozo and Faletto
stand out; Sunkel, Pinto, Graciarena, among others. Structuralism lasted until
the theoretical renovation promoted by ECLAC -called neo-structuralism- led by
Fernando Fajnzylber in the early 1990s, which resulted from the critical
balance of national industrialization experiences in the region and replaced
support for the strategy substitution of imports for active integration in
world markets in the context of the rise of neoliberalism. The purpose of the
article is to contribute to the construction of the explanatory keys to the
change in the research program and development policy proposal by ECLAC-UN
during the last decade of the 20th century. For this, continuities and ruptures
are considered in relation to the positioning within the intellectual field of
the economy, the proposed theoretical nucleus and the type of industrialization
projects promoted for the region.
Key
words: Structuralism; Neo-Structuralism; Economic Commission for Latin America
and the Caribbean; Economic Development, Latin American Economic Thought.
Los programas fundacionales de
investigación del estructuralismo y del neo-estructuralismo latinoamericanos:
algunas claves explicativas de la deriva intelectual del pensamiento económico
de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe a fines del siglo XX
1. Introducción
El
diagnóstico que Raúl Prebisch formuló a fines de los años cuarenta desde la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) dio lugar a un
programa de investigación que más tardíamente denominaría “estructuralismo
latinoamericano”, el cuál ejerció una importante influencia a nivel regional
debido a su capacidad de articular las tendencias empíricas vigentes en la
economía mundial con elementos novedosos provenientes de la teoría económica
heterodoxa de su tiempo. Las ideas estructuralistas inspiraron el diseño de las
pautas de intervención estatal con vistas a la industrialización y se extendieron
en el tiempo, incluyendo diversas y variadas contribuciones intelectuales que
refinaron el programa, entre las que se destacan las de Furtado, Cardozo y
Faletto; Sunkel, Pinto, Graciarena, entre otros.
El
estructuralismo perduró hasta la renovación teórica impulsada por la CEPAL
-denominada neo-estructuralismo- liderada por Fernando Fajnzylber
a principios de los años noventa, que resultó tributaria del balance crítico de
las experiencias nacionales de industrialización en la región y reemplazó el apoyo a la estrategia
sustitutiva de importaciones por la de integración activa en los mercados
mundiales en el contexto de ascenso del neoliberalismo.
El
artículo tiene el propósito de aportar a la construcción de las claves
explicativas del cambio de programa de investigación y propuesta de política de
desarrollo por parte de la CEPAL durante la última década del siglo XX. Para
ello se consideran las continuidades y rupturas en relación con el
posicionamiento al interior del campo intelectual de la economía, los núcleos
teóricos propuestos y el tipo de proyectos de industrialización impulsados para
la región.[1]
Metodológicamente, se comienza por abordar de modo sintético y
estilizado los contextos de surgimiento, las influencias intelectuales y el
posicionamiento al interior del campo intelectual de la economía. Luego, se
describen sintéticamente los núcleos teóricos y de política económica que
conformaron el pensamiento estructuralista y neo-estructuralista cepalinos en
sus versiones fundacionales, a través de los aportes de quienes se consideran
sus principales referentes: el economista argentino Raúl Prebisch a fines de
los años cuarenta y el economista chileno Fernando Fajnzylber a principios de
los años noventa. En último lugar, se postulan y analizan las continuidades y
rupturas existentes entre los mismos y a partir de ellas se proponen algunas
hipótesis explicativas de la deriva intelectual que experimentó el pensamiento
institucional de la CEPAL en el período.
2. El estructuralismo cepalino en
sus orígenes: el pensamiento de Raúl Prebisch
2.1. El contexto de surgimiento y
su posicionamiento al interior del campo intelectual de la Economía
Los
fundamentos del estructuralismo latinoamericano surgieron en un contexto
caracterizado por el enfrentamiento entre los bloques socialista y capitalista
de naciones, enfrentamiento que, si bien había constituido el telón de fondo y
condicionamiento de los procesos históricos nacionales desde 1917, se
intensificó a partir de 1949 por la carrera armamentística y la expansión de
las zonas de influencia de las principales potencias en conflicto. Ello dio
lugar a la denominada “guerra fría” que implicó que las zonas económicamente
periféricas del mundo se convirtieran en campos de batalla reales y simbólicos
entre los Estados Unidos de América y la Unión de Repúblicas Socialistas
Soviéticas y sus aliados.
Asimismo,
en dicho contexto, los avances económicos del bloque soviético (que aglutinaba
un tercio de la población mundial) conjuntamente con la crisis económica
capitalista de los años treinta y su consecuencia más duradera, el
proteccionismo, promovieron la industrialización de los países periféricos,
orientada hacia adentro, a través de la planificación. A partir de la segunda
postguerra, la
industrialización en los países periféricos cobró impulso de la mano de la
expansión de la acumulación a escala mundial así como debido a la necesidad de
legitimación del orden capitalista a través de la promesa del desarrollo y la
mejora de las condiciones de vida. Particularmente, la limitada elasticidad
ingreso de la demanda internacional de materias primas de origen agropecuario
conjuntamente con el avance del proteccionismo agrario en los países centrales
implicaron que las ventas internacionales de estos productos pasaran del 63% de
las exportaciones totales en 1937 al 34% en 1970. Ello, en paralelo a la
profundización de los niveles de integración industrial entre los países
capitalistas avanzados, marginó a los países exportadores de productos
primarios, agudizando la tendencia al déficit externo en estos últimos y la
dependencia financiera de los países centrales a través del endeudamiento
externo creciente. Consecuentemente, las fracciones sociales dominantes de los
países periféricos se vieron obligadas a reestructurar su articulación con las
de los países capitalistas económicamente más desarrollados. En el marco de las
mencionadas tendencias, la CEPAL, con el liderazgo intelectual del argentino
Raúl Prebisch (1901-1986), propuso la profundización del desarrollo capitalista
periférico a través de una estrategia de industrialización defensiva y limitada
como modo de resolver simultáneamente el problema del crecimiento económico y
de la equidad distributiva en la región a principios de los años cincuenta.
Raúl
Prebisch se había formado en economía en la Universidad de Buenos Aires y había
desarrollado una prolífica y controvertida trayectoria político-intelectual en
la Argentina.[2]
Tal como sostienen diversos estudios sobre su trayectoria, las experiencias en
la academia y en la función pública en su país de origen constituyeron una
plataforma de lanzamiento privilegiada a partir de la cual accedería a
posiciones encumbradas en el campo intelectual de la economía a nivel regional
e internacional a partir de los años cincuenta. A partir de entonces, elaboró los
escritos fundacionales de esta nueva visión teórica que, recién a partir de
1961, denominaría “estructuralismo” en referencia al método
histórico-estructural que dicha perspectiva promovía.[3]
Este método, emparentado con la escuela histórica alemana -de fuerte influencia
en el Río de la Plata-, enfatizó la importancia de las condiciones históricas
concretas sobre el comportamiento de las variables económicas y se distanció,
en ese sentido, de la teoría neoclásica que, en la formulación en la época,
hacía abstracción de dichas determinaciones.
Cabe
destacar que la concepción, presente en el estructuralismo naciente, según la
cual la industrialización constituía la condición del desarrollo económico
capitalista fue plasmada en el campo de la Economía a través del surgimiento y
auge de la “teoría del desarrollo” entre 1930 y 1960, durante el predominio del
pensamiento keynesiano. Es decir que el discurso sobre el desarrollo y el
subdesarrollo fue tributario del orden de post-guerra; recuperó los valores
modernos humanistas, racionalistas y el ideal iluminista del progreso y planteó
la centralidad del proceso de industrialización para explicar el crecimiento
económico de los países.
La
teoría del desarrollo, en términos generales, rechazó la tesis que sostiene que
la ciencia económica está conformada por un conjunto de leyes generales de
validez universal y la idea de que los países se desarrollan a partir de los
mismos patrones estructurales. El avance posterior de la teoría y de la
historia económica fue diluyendo la idea del desarrollo como secuencia de
fases. El rechazo a dicha tesis se basó en la identificación de límites u
obstáculos que enfrentaba la industrialización tardía en los países de América
Latina y el Caribe y, con ellos, se planteó la necesidad de la intervención
estatal para promover la diversificación de las economías fuertemente
especializada en la producción de materias primas. Asimismo, la teoría del
desarrollo cuestionaba, de modo parcial, la existencia del principio de
beneficio mutuo en cualquier condición en que se establezca el comercio entre
países. La misma partió de la crítica a la ley de ventajas comparativas de
Ricardo, en su reformulación neoclásica[4],
según la cual el libre intercambio entre naciones constituía un instrumento
para disminuir las desigualdades entre ellas en virtud de la tendencia a la equiparación
de los precios de los factores de producción. Dicha tendencia postulaba
implícitamente el carácter prescindente del proceso de industrialización como
mecanismo privilegiado para el usufructo de las ventajas de la especialización
y del comercio exterior en la medida en que sostenía que la jerarquización de
las ventajas comparativas estáticas garantizaba el acceso a los frutos del
progreso tecnológico a través del intercambio mediante la caída de los precios
o el incremento de los ingresos medios reales. La evidencia de la tendencia al
deterioro de los términos del intercambio condujo al fuerte cuestionamiento del
principio de beneficio mutuo así como a proporcionar apoyo a las políticas
estatales de promoción de la industrialización en la periferia (Sztulwark,
2003).
En
suma, Raúl Prebisch desarrolló las bases del estructuralismo en estrecha
armonía con el clima intelectual existente a nivel internacional,[5] caracterizado
por el auge de la teoría del desarrollo y de la crítica keynesiana al
liberalismo económico, y paralelamente, contribuyó de modo significativo a la
consolidación del mismo en la región. Asimismo, lo hizo en una fase expansiva
del capitalismo a nivel mundial en la cual existía consenso en relación con el
activo papel que debía desempeñar el estado en el impulso a la
industrialización y en una más equitativa distribución de los ingresos en el
marco del orden bipolar a nivel mundial. Ambos elementos contribuyeron a
generar un elevado impacto de sus ideas a nivel regional, influjo que resulta
indisociable del importante poder político e institucional desplegado por la
Organización de las Naciones Unidas a través de la CEPAL en el período
analizado, bajo la hegemonía estadounidense.[6]/[7]
2.1.
El pensamiento de Prebisch a fines de los años cuarenta
Prebisch
partió de definir el concepto de desarrollo como el proceso de acumulación de
capital y progreso técnico que elevaba la productividad del trabajo y el
ingreso medio de la economía. El mismo desarrolló una crítica al “desarrollo
hacia afuera” de la periferia que tuvo como núcleo analítico a las condiciones
estructurales diferenciales del comercio entre países centrales y periféricos
que condicionaban la propagación de la técnica moderna y la distribución de los
frutos del progreso técnico en el marco del sistema. Parte, para ello, del
supuesto de la existencia de un desarrollo desigual originario en virtud del
cual el centro era el productor del cambio tecnológico y la periferia es
receptora heterogénea del mismo. Ello dio lugar a una composición sectorial
diversificada en el primero y especializada en la segunda en la cual se asentó
su vulnerabilidad.
Prebisch,
partiendo de reconocer como válidas las evidencias empíricas y las
consecuencias previamente estudiadas por Singer (1949) desde 1947, sostuvo que
el esquema centro-periferia conducía al deterioro de los términos del
intercambio en detrimento de los países exportadores de materias primas y a
favor de los países exportadores de manufacturas y, como consecuencia, a la
agudización de la tendencia a la concentración del ingreso a escala mundial. Y
agregaba que dicha tendencia al deterioro de los términos del intercambio
derivaba del poder monopólico detentado por el capital y el trabajo, entendidos
como factores de producción, en los centros en virtud del cual podían retener
todo el progreso técnico que generaban. De ese modo, desde su perspectiva estos
países incrementaban sus ingresos medios (beneficios y salarios) y se apropiaban,
además, de una parte de los generados por la periferia capitalista. En los
países centrales existía una rigidez a la baja de los salarios y de los
beneficios, incluso en la fase descendente del ciclo económico que no tenía
lugar en la periferia.[8] A
esta causa principal luego se agregaron, a partir de nuevos aportes
intelectuales, otros factores que actuaron en el mismo sentido tales como la
falta de dinamismo de la demanda de alimentos y materias primas, la sustitución
parcial por nuevos materiales, etc.
Como
consecuencia de ello, Prebisch sostuvo que los precios no variaban proporcionalmente
a los incrementos de productividad y que eran mayores en la industria que en
las actividades primarias. De lo contrario, los términos del intercambio
deberían haber evolucionado a favor de la periferia históricamente. Más bien, a
lo largo del ciclo económico los ingresos medios se diferenciaban
crecientemente entre países centrales y periféricos. Como consecuencia, no tenía
lugar la tendencia al progreso a lo largo de fases en la periferia sino la
reproducción del esquema centro-periferia. Dada las características asimétricas
de la estructura del sistema: los frutos del progreso técnico tendían a
concentrarse en los centros industriales.
En
respuesta a los cambios en la economía mundial, básicamente asociados al
desplazamiento en el “centro cíclico principal” de Gran Bretaña a los Estados
Unidos así como a la ausencia de complementariedad entre EEUU y el resto de la
economía internacional,[9]
Prebisch propuso la estrategia de desarrollo hacia adentro, mediante el proceso
sustitutivo de importaciones, para los países periféricos.[10]
Asimismo,
la política anticíclica y el impulso estatal -acotado a ciertos sectores- de la
industrialización periférica resultaban insuficientes para superar el atraso
debido a la existencia de factores que limitaban la expansión de la
productividad (tales como la tendencia al desequilibrio interno, el deterioro
en los términos del intercambio, la inadecuación de las técnicas productivas
importadas de los centros, los problemas de escala, de densidad del capital,
etc.) y se requería implementar reformas estructurales en materia monetaria,
fiscal, arancelaria, etc.[11]
La
política propuesta por Prebisch, desde la CEPAL, apuntaba a lograr mayores
grados de autonomía relativa de la periferia para el desarrollo capitalista, en
el marco de la relación jerárquica y asimétrica que mantenía con el centro
económico mundial y estaba compuesta por los elementos principales que se
describen a continuación.[12]
Macroeconómicamente, postulaba la necesidad de implementar de medidas
anticíclicas para adaptarse a los ciclos de los países centrales y alcanzar
mayores grados de autonomía en el crecimiento económico. En materia de política
de desarrollo, Prebisch jerarquizó, en primer término, el fomento a las
exportaciones primarias y extensión y difusión del progreso técnico en las
actividades consideradas estratégicas (primarias y sustitutivas de
importaciones tales como las manufacturas intensivas en recursos abundantes y
moderadamente las industrias básicas que afectasen el coeficiente de
importaciones a la baja) así como el estímulo a las exportaciones de productos
terminados para hacer frente al estrangulamiento externo (Savignat, 2005). El
impulso limitado a la industrialización estaba dirigido a captar los beneficios
del progreso técnico y, a partir de ello, incrementar el ingreso medio.
Asimismo, la política económica estaría dirigida a maximizar la tasa de ahorro
interno con vistas a la capitalización mediante un moderado proteccionismo y
con apoyo del capital extranjero para suplir la insuficiencia de la acumulación.
Ello debía ser complementado con una reforma impositiva orientada a gravar el
consumo de bienes suntuarios, y a privilegiar la importación de bienes de
capital e insumos intermedios, la ampliación del tamaño del mercado interno
mediante procesos de integración selectivos (desarrollo de economías de escala
y complementariedades), en el marco del multilateralismo liderado por los
Estados Unidos de América, y la presión conjunta de los países periféricos contra
las trabas proteccionistas que constituían una fuente del deterioro de los
términos del intercambio.
Entre los
años 60 y los 80, ante la evidencia de que la industrialización no permitía
superar el subdesarrollo sino fundamentalmente modificar sus expresiones en la
región, Prebisch continuó refinando sus análisis y ejerciendo una fuerte
influencia en el pensamiento de la CEPAL a través de sus producciones e
intervenciones en la UNCTAD. Paralelamente, la CEPAL continuó desarrollando el
programa estructuralista a través de diversas y renovadas contribuciones
intelectuales. Al respecto resulta necesario mencionar, en primer lugar, los
aportes ligados a la tesis de la insuficiencia dinámica, como el formulado por
Celso Furtado y continuado críticamente por María Concepción Tavares y José
Serra. En segundo lugar, los desarrollos ligados a las tesis de la dependencia,
en su vertiente política liderada por Fernando Cardozo y Enzo Faletto y en su
vertiente económica en relación con la cual se destacan los aportes de Osvaldo
Sunkel. Y en tercer lugar, los asociados a la tesis de la heterogeneidad
estructural impulsada por Anibal Pinto y Jorge Graciarena, entre otros
intelectuales. Los nuevos desarrollos estructuralistas, en términos generales,
reconocían las distorsiones en el proceso de industrialización y la
insuficiente orientación exportadora de las economías de la región, así como la
persistencia de los problemas de la desigualdad distributiva y la pobreza
crítica. A partir de los mismos, la CEPAL desarrolló nuevas orientaciones de
política entre las que se destacan las elaboradas por Oscar Varsavsky, Manuel
Balboa y Marshall Wolfe a partir de la identificación de diversos estilos o
modalidades de desarrollo nacionales promoviendo reformas agrarias,
patrimoniales, tributarias educativas y tecnológicas orientadas a incrementar
la homogenidad social y a intensificar las exportaciones industriales en la
región (Bielschowsky, 1998a, pag. 30-48).
Sin
embargo, el profundo y perdurable disciplinamiento político e intelectual que
ejercieron las dictaduras militares en la región desde mediados de los años 60
y el derrumbe del campo socialista a fines de los años 80, así como los
paralelos impactos regresivos de la crisis económica y la reestructuración
neoliberal, inauguraron un nuevo tiempo en la región que condicionó la deriva
del pensamiento de la CEPAL en materia de desarrollo.
3. El neo-estructuralismo
cepalino en sus orígenes: el pensamiento de Fajnzylber
3.1. El
contexto de surgimiento y su posicionamiento al interior del campo intelectual
de la economía
La
pérdida creciente de peso del comercio de productos primarios en paralelo a la perdurabilidad
del proteccionismo agrícola de los países desarrollados; el predominio del
comercio intra-industrial y de servicios -con crecientes grados de
transabilidad- así como la imposición de restricciones a la movilidad de fuerza
de trabajo en contraste con la liberalización de los movimientos de capitales
por parte de los estados de los países centrales, conllevó cambios en las
pautas de especialización de los países de la región. México y algunos países
caribeños se especializaron en industrias intensivas en fuerza de trabajo de
bajo precio, con alto contenido de insumos importados hacia los Estados Unidos.
Los países de Sudamérica avanzaron hacia mayores niveles de intercambio intra-regional,
con canastas más diversificadas en algunos casos, pero manteniendo una
inserción basada en bienes primarios (agro y extractivas) o industriales con
uso intensivo de recursos naturales. Paralelamente, las reformas neoliberales
produjeron a una importante ruptura en las cadenas productivas manufactureras
que habían sido desarrolladas en la región, especialmente las de uso intensivo
de fuerza de trabajo. Ello conllevó, a su vez, el incremento de la
heterogeneidad en los niveles de productividad intra e intersectorial, de la concentración
del ingreso y de la riqueza y de pobreza e indigencia. Hacia 1997, por caso,
existían en la América Latina 250 millones de pobres aproximadamente, que
representaban el 37% de la población total. Asimismo, la reestructuración
neoliberal condujo al incremento de la brecha entre países centrales y
periféricos. Hacia 1978, el ingreso per cápita de los países centrales era 5 y
12 veces mayor que el de las economías de mayores ingresos y de menores
ingresos de América Latina, respectivamente. En 1995, dicha relación pasó a
situarse en 7 y 30 veces, respectivamente (Arceo, 2006, pag. 32).
Las
nuevas tendencias predominantes a nivel internacional y regional pusieron en
primer plano los límites asociados tanto a las modalidades como a las
concepciones, cada vez más sofisticadas, desde las cuales se habían impulsado
los procesos sustitutivos de importaciones en la región. Entre los principales
límites se destaca, por su vigencia, el papel obstaculizador asumido por el
capital extranjero –en fuerte asociación con las clases primario exportadoras
tradicionales- en los intentos de conformación de burguesías industriales nacionales
desde arriba, debido a la debilidad que experimentaban las mismas para impulsar
un proceso de acumulación relativamente autónomo y sostenido en la mayor parte
de la región. Específicamente, la fuerte dependencia que produjo el ingreso de
la inversión extranjera directa a partir de los años cincuenta, contribuyó
significativamente al bloqueo del desarrollo tecnológico endógeno así como a la
imposibilidad crónica de cerrar los respectivos ciclos de acumulación del
capital en los mercados domésticos. Ello, en paralelo, a la subordinación del
mercado interno al externo mantuvo estrecho el poder de compra de las clases
subalternas imposibilitando la mejora en las condiciones de reproducción de las
mayorías.[13]
Es
decir que, en el contexto de los límites que evidenciaron las recetas
desarrollistas en impulsar el avance del capitalismo periférico, de la pérdida
de eficacia del pensamiento keynesiano en materia de política económica y de su
reemplazo por el neo-liberalismo como paradigma dominante, la CEPAL impulsó una
nueva heterodoxia en la región. Paralelamente, Estados Unidos y el grupo de
países capitalistas más desarrollados impusieron las recetas de política de
corte neo-liberal a través del ajuste estructural del Fondo Monetario
Internacional y los sistemas de capitalización de deuda externa vía
privatizaciones de empresas públicas impulsados por el Banco Mundial, como
principales vías de resolución de la crisis de la deuda latinoamericana.
Estos
programas de políticas, así como el resto del programa neoliberal que se
plasmaron en el Consenso de Washignton, implicaron la desarticulación de los
procesos de industrialización por sustitución de importaciones (ISI) así como
la puesta en cuestionamiento del pensamiento que había contribuido a su
promoción, el estructuralismo cepalino. Finalmente, las reformas pro-mercado en
la URSS y la caída del socialismo en 1991 constituyeron el broche de oro para
la ofensiva capitalista neoliberal y ello obligó a la heterodoxia a una
revisión crítica de sus núcleos fundamentales que en América Latina y el Caribe
se expresó paradigmáticamente en el “neo-estructuralismo cepalino” de
principios de los años noventa.
Fernando Fajnzylber (1940-1991),
intelectual de origen chileno, con estudios en ciencias exactas, ingeniería
civil industrial y economía, educado en la Universidad de Chile y dueño de una
importante trayectoria profesional a nivel internacional,[14]
lideró el replanteo de la estrategia de la CEPAL, basándose en el análisis de
los problemas que presentó la experiencia de industrialización en la región
entre 1970 y 1984. Desde su perspectiva, la ausencia de crecimiento económico
con equidad distributiva en la región se encontraba asociada a la inexistencia
de progreso técnico endógeno y, consecuentemente, de competitividad genuina.[15]
Es decir que el desarrollo económico y social constituía una función del
potencial innovador de las economías y de lo que denominó la integración activa
en los mercados mundiales.[16] Con
el apoyo de la Secretaría Ejecutiva de la CEPAL, a cargo en ese entonces de
Gerth Rosenthal, Fajnzylber lideró la elaboración de las propuestas de “Transformación
Productiva con Equidad" en 1989 y de "Transformación Productiva, Equidad
y Sustentabilidad" en 1991, publicaciones que difundieron la nueva
perspectiva teórica y la estrategia correspondiente de desarrollo, en paralelo
al “Consenso de Washington” elaborado por John Williamsom en 1990.
En términos teóricos, el nuevo
diagnóstico se nutrió de elementos teóricos de base ortodoxa y heterodoxa que
habían surgido en los países centrales, entre los cuales se destacaban las
nuevas teorías neoclásicas del crecimiento endógeno y el neo-shumpeterianismo (organización
industrial).[17]
La
teoría del crecimiento endógeno introdujo el progreso técnico en la función de
producción neoclásica de dos factores (trabajo y capital) e hizo posible sostener
que el progreso técnico se encuentra en la base del crecimiento económico y
también ligar la existencia de cambio tecnológico con la de patrones
competitivos “imperfectos” en el comercio internacional, derivados de la acción
de las economías de innovación y de escala sobre los rendimientos crecientes de
las funciones de producción empresariales. Más aún, es a partir de los aportes
de estas teorías de base ortodoxa que Fajnzylber sostuvo que la acumulación de
economías externas se encontraba en la base del desarrollo de las ventajas
comparativas dinámicas y del comercio intra-industrial que pasó a predominar a
partir de la post-guerra. Las mismas postulaban la existencia una causación
acumulativa que explicaba el liderazgo económico de regiones, empresas, países
en materia de desempeño exportador pero admitían, sin embargo, la posibilidad
tanto de convergencia como de divergencia entre países más y menos
desarrollados. En virtud de ello, el pensamiento ortodoxo de la economía pasó a
aceptar como caso general (y no como excepción) la existencia de concentración
de la oferta en los mercados, así como la conglomeración de los agentes
económicos líderes, y a justificar dicha concentración en la explotación de
cuasi-rentas tecnológicas ligadas a innovaciones en la medida en que la misma
estaría asociada a elevados niveles de productividad.
Asimismo,
se destacó la influencia del neo-shumpeterianismo que jerarquiza el papel de la
empresa como agente económico innovador en materia productiva y de consumo, lo que
llevó a Fajnzylber a atribuirle un papel altamente positivo a las empresas
transnacionales en lo atinente al estilo de liderazgo empresarial así como a
sus potenciales impactos sobre el desarrollo económico (Torres Olivos, 2006,
pag. 61). La inversión en investigación y desarrollo se pasó a considerar la fuerza
motriz de la dinámica endógena de la innovación, basada en cuasi-rentas
monopólicas transitorias que producen beneficios extraordinarios y que plantearon
la importancia de las instituciones no mercantiles en el fomento del
aprendizaje y de la competencia frente al libre accionar de los mercados. Todas
estas nuevas teorías hacen énfasis en los incentivos al desarrollo provenientes
por el lado de la oferta, y coadyuvaron al desplazamiento de los elementos
keynesianos que se encontraban presentes en el marco del consenso desarrollista
del cual el pensamiento de la CEPAL formaba parte.
En términos metodológicos,
Fajnzylber se destacó por la utilización de un método deductivo e inductivo, a
la vez, basado en los estudios de casos nacionales comparativos en los cuales
utilizó un abordaje interdisciplinario compuesto por conocimientos
especializados en ingeniería, economía, en el cual la estadística descriptiva y
la econometría, resultaron fundamentales (Torres Olivos, 2006, pag. 62 y 63).
Más tardíamente y de modo
complementario a la visión analizada, la CEPAL adoptó las teorías del
regionalismo abierto y nuevo regionalismo que reemplazaron la idea de la
integración regional como medio de inserción en la economía mundial compatible
con mayores grados de apertura y financierización de las relaciones económicas
internacionales.[18]
El regionalismo abierto buscó conciliar la interdependencia nacida de acuerdos
comerciales preferenciales con la interdependencia impulsada básicamente por
las señales del mercado resultantes de la liberalización comercial en general.
Es decir, promovía que las políticas explícitas de integración fueran
compatibles con y complementarias de las políticas tendientes a elevar la
competitividad internacional. Este regionalismo era distinto de la apertura
simple del comercio y de la promoción no discriminada de las exportaciones por
contener un ingrediente preferencial reflejado en los acuerdos de integración que,
hipotéticamente, se suponían reforzados por la cercanía geográfica y la
afinidad cultural de los países de la región. El “regionalismo abierto” tenía
implícito un fuerte optimismo en la liberalización comercial y en las
exportaciones como motor del crecimiento económico. Esta teoría resulta
relevante porque permite explicar e impulsar, simutáneamente, el nuevo patrón
de funcionamiento de los grandes conglomerados de propiedad asociada
multinacional que coordinan la producción llevada a cabo en diferentes
localizaciones del planeta, según el aprovechamiento de ventajas estáticas o
dinámicas, y desarrollar asimismo redes asociativas con otras empresas además
de estrategias competitivas a nivel territorial.[19]
3.2. El pensamiento
neoestructuralista cepalino en sus orígenes
La
principal conclusión del análisis de casos a la que arribó Fajnzylber consistió
en que el patrón de industrialización de América Latina y el Caribe generó una
inserción internacional superavitaria únicamente en recursos naturales,
agricultura, energía y minería y deficitaria sistemáticamente en el sector
manufacturero y que conformó estructuras industriales concebidas e impulsadas
con vistas fundamentalmente al mercado interno basadas en la aspiración a
reproducir el modo de vida de los países avanzados tanto en el plano del
consumo como, en grado variable, en el de la producción interna así como una
limitada valoración social de la función empresarial y precario liderazgo del
empresariado nacional público y privado en los sectores cuyo dinamismo y
contenido definían el perfil industrial de cada uno de los países (Torres
Olivos, 2006, pag. 315).
A
partir de este diagnóstico crítico, el autor postuló el agotamiento de la
estrategia de desarrollo hacia adentro sobre la base de los límites
evidenciados por el proteccionismo transitorio de la industria naciente,
mecanismo que había sido implementado para promover el desarrollo industrial
ante las fallas de mercado que caracterizaban a las economías latinoamericanas.[20] Desde
su perspectiva, los incentivos asociados al proteccionismo de los mercados
impidieron la generación de economías de escala externas, en las cuales se basaba
la construcción de ventajas competitivas dinámicas, así como el desarrollo de
tecnologías apropiadas a las dotaciones relativas de recursos y factores
productivos. Cabe agregar que las economías de escala, constituyen vías para el
incremento de la productividad y con ello del tamaño de mercado a través de la
elevación de remuneraciones; la intensificación de los recursos destinados a
investigación y desarrollo y el financiamiento de la expansión requerida de los
servicios públicos de infraestructura. Postulaba entonces un "círculo
virtuoso acumulativo" que vinculaba y retroalimentaba crecimiento con
productividad.[21]
De ese modo, establecía una clara relación entre el crecimiento industrial y el
incremento de la productividad típica de los distintos países avanzados (Torres
Olivos, 2006, pag.153). A la vez, la causación virtuosa acumulativa que vincula
crecimiento-progreso técnico e internacionalización condujo a la jerarquización
del sector de producción de bienes de capital en la concepción de Fajnzylber.[22]
Cabe
destacar que sus análisis comparativos del desenvolvimiento de las economías de
América Latina y el Caribe incluyeron a las economías capitalistas avanzadas pero
también a los países asiáticos de reciente industrialización -Singapur,
Tailandia, Hong Kong y Corea del Sur- (Maggi y Messner (2001). Fajnzylber
entendía que la ISI constituía una estrategia opuesta a la exportacionista que
habían seguido estas últimas experiencias desde el punto de vista de las
señales de precios para la asignación de recursos. Los incentivos emergentes
del proteccionismo fueron considerados contraproducentes por el autor en la
medida en que la protección vía precios o la restricción de las cantidades
(aranceles o cuotas de importación) desincentivaron a los sectores exportadores
que gozaban de ventajas comparativas estáticas. Por ello, por un lado, re-jerarquizó
las ventajas comparativas estáticas (sector primario) como elementos positivos
a potenciar a través de la construcción de ventajas competitivas dinámicas
(cadenas de valor; desarrollo de mayor densidad de las tramas) y,
paralelamente, hizo eje en la construcción de competitividad genuina a partir
de la incorporación creciente de conocimiento tecnológico endogeneizado
mediante el desarrollo de sistemas nacionales de innovación a la producción en
su conjunto. Paralelamente, descartó la crítica al papel del capital extranjero
por el agravamiento de la dependencia, haciendo énfasis en el rol de la
estructura de incentivos impuesta por los estados nacionales en el
condicionamiento a dicho actor.[23]
Más aún, en el contexto del nuevo regionalismo abierto, la apertura a la
inversión extranjera directa fue concebida como un modo de internalizar las
externalidades tecnológicas ligadas a la nueva oleada de innovaciones
(biotecnología, nuevos materiales y microelectrónica) con el fin de propender
al desarrollo de un núcleo endógeno de progreso técnico a partir del cual
generar competitividad sistémica o genuina.
La
frágil vocación industrializadora de las cúpulas dirigentes a nivel
empresarial, en notorio contraste con el claro liderazgo que ejercieron las
burguesías industriales en las economías capitalistas avanzadas, se encontraba
en la base de la incapacidad de las economías latinoamericanas de endogeneizar
el cambio tecnológico de punta desde su perspectiva (Hecker y Kulfas, 2005;
Bielschowsky, 2008b). Ante esta falta de conducción, el autor plantea, como
argumento histórico, que las burocracias estatales asumieron gran parte de este
liderazgo en el proceso original de industrialización en la región. Y en tal
sentido, la superación de estas carencias del empresariado nacional podría ser
lograda en un campo amplio de alianzas que incorporara al sector estatal como
un agente de cooperación, así como la participación activa de los sectores
laborales (Torres Olivos, 2006, pag. 223). La planificación estatal coexiste en
su concepción con el mercado, pero supera la condición de elemento subordinado:
el mercado se articula y orienta a partir de las definiciones generales que
emanan del esquema de planificación. La planificación adquiere relevancia en la
medida en que la economía se organiza a partir de las necesidades reales y de
las potencialidades de que el país/región dispone.
En
síntesis, si bien el fundamento de este enfoque es microeconómico, en cuanto
considera central la competitividad genuina de las firmas como sustento de la
competitividad de una nación, sin embargo no concebía que dicha dimensión fuera
suficiente para explicar el fenómeno dinámico de adquisición de dichas ventajas
sino que se requierían sistemas económicos integrados para superación de lo que
denominaban el síndrome "Estado débil-empresas débiles-articulación social
débil" para caracterizar a los países latinoamericanos. Para ello,
resultaba fundamental un estado que motorice de desarrollo a través básicamente
de la política industrial y macroeconómica; la acción conjunta con las empresas
presuponiendo el crecimiento de la capacidad de ambos, su reorganización y
modernización, con predominio de la planificación por sobre el mercado y la
generación de procesos sociales de aprendizaje polifacéticos vinculados a una
política educacional orientada técnica y socialmente.
Como
corolario, las propuestas concretas que la CEPAL postularía en 1990 como
posición institucional comprendieron las siguientes principales medidas. En
primer lugar, políticas de liberalización económica, es decir, introducción de
mecanismos “pro-mercado” en la economía, el estado tiene un carácter
complementario y debe ser despolitizado y descentralizado (para evitar la
acumulación de demandas políticas) conjuntamente con políticas de apertura
comercial y a la inversión extranjera directa para evitar el aislamiento
tecnológico y la implementación del regionalismo abierto, es decir apertura
comercial y desregulación con acuerdos de integración regional. En segundo
lugar, políticas de consistencia macroeconómica, incluyendo los ajustes fiscal
y monetario; políticas cambiarias activas de mini-ajuste regulada por los
Bancos Centrales, controles a los movimientos de capitales, regulación del
sistema financiero para orientar el ahorro a la inversión. En tercer lugar, fuerte
promoción de las exportaciones a partir del desarrollo de competitividad
estructural o genuina (contra especialización en bajos salarios). En cuarto
lugar, las políticas redistributivas (no distorsivas de las señales del
mercado) como la inversión en “recursos humanos”, la generación de empleo
productivo y la modernización tecnológica mediante la creación de
infraestructura científico-. El modo (secuencia y modalidades) de las reformas
pro-mercado debían ser compatibilizadas con la estrategia de “transformación
productiva con equidad” consensuada internamente en cada uno de los países de
América Latina.
4.
Principales continuidades y rupturas existentes entre los programas de
investigación estructuralista y el neo-estructuralista en sus fases
fundacionales e hipótesis
Los programas de investigación estructuralista y neo-estructuralista
cepalinos, en sus versiones fundacionales, presentan continuidades y rupturas
en relación con tres ejes que resultan relevantes. En primer lugar, las
influencias teóricas y el contexto de surgimiento; en segundo, las hipótesis
centrales que proponen en la explicación de la ausencia de desarrollo económico
en la región y, en tercer y último lugar, el tipo de industrialización que
promueven para alcanzarlo.
En primer lugar, cabe destacar que se evidencian importantes
continuidades entre ambas concepciones en lo referido a las influencias
teóricas de las cuales se nutrieron. Ambos han sido tributarios del pensamiento
heterodoxo predominante de su tiempo: el estructuralismo de la teoría del desarrollo
y de la competencia imperfecta y el neo-estructuralismo del neo-shumpeterianismo
y la renovación del pensamiento neoclásico a partir de la teoría del
crecimiento endógeno, entre las principales influencias. Ambos se enfrentaron
dentro del campo intelectual de la economía fundamentalmente con los
posicionamientos neoclásicos prevalentes que promovían el liberalismo económico
a fines de los años cuarenta y el neoliberalismo a principios de los noventa
así como, menos explícitamente, con el marxismo y la teoría de la dependencia
en sus diversas vertientes. En la medida en que fueron propuestas de la CEPAL,
es decir de la ONU para América Latina y el Caribe, ambas concepciones
adquirieron gran relevancia dentro del campo de la economía a nivel regional e
incidieron en mayor o menor medida, según los países, en las propuestas de
política de corte reformista así como en el ámbito académico regional.
Sin embargo, el contexto adverso de surgimiento del planteo
neo-estructuralista en el marco del auge neoliberal y la decadencia de la
teoría del desarrollo así como la visión catastrofista de la ISI adoptada, originaron
rupturas conceptuales y políticas relevantes entre esta corriente de
pensamiento y el estructuralismo de postguerra que, en contraposición, se había
gestado en un contexto internacional y regional favorable a sus planteos en
materia política e intelectual. Esta posición “defensiva” del
neo-estructuralismo al interior del campo explica, en gran medida, la deriva
del pensamiento cepalino y se refleja cabalmente en el tipo de hipótesis
explicativas y los corolarios de política que fueron impulsados, temas que se
vinculan con el segundo y el tercer eje de comparación propuestos.
En segundo lugar y con respecto a las hipótesis
explicativas principales, interesa destacar la mayor cercanía del
neo-estructuralismo con la concepción neoclásica predominante en los años
ochenta en comparación con la que tuvo el estructuralismo[24] a
fines de los años cuarenta. Dicha cercanía se expresa en el abandono de la
centralidad que asumía el esquema centro-periferia en la explicación del atraso
de los países de la región y en la necesidad de aplicar entonces una política
de industrialización defensiva que limitara, asimismo, el papel del capital
extranjero por sus efectos negativos sobre el sector externo de la economía. Para
el estructuralismo las causas de las crecientes desigualdades en la
distribución de los frutos del progreso se vinculaban con las estructuras
diferenciales de las economías centrales y periféricas y con el modo de
funcionamiento del sistema internacional de intercambio entre las mismas
liderado por los EEUU, mientras que para el neo- estructuralismo lo que originaba
el atraso no se vinculaba con el esquema centro-periferia sino con la ausencia
de élites y estados fuertes que impulsaran patrones de industrialización,
basados en núcleos endógenos de innovación tecnológica, que a su vez sustentaran
niveles de competitividad genuina de la economía en los mercados internacionales.
Hay un desplazamiento, por lo tanto, de la causa principal del atraso de la
periferia que va del sistema capitalista mundial, su estructura desigual y
dinámica concentradora, al funcionamiento de cada economía individualmente
considerada en lo atinente al carácter “trunco” de su proceso de
industrialización y su inserción internacional pasiva y deficiente. También
desaparece la diferenciación entre el papel atribuido al capital de origen
nacional y al extranjero en el proceso de desarrollo en virtud de la
centralidad que adquiere la generación de ventajas competitivas dinámicas en el
marco de tramas y redes productivas que tienden a desvincularse crecientemente
del territorio. En virtud de ello, el enfoque cepalino abandona para siempre
los elementos reformistas de radicalidad (aunque moderados) que le
posibilitaron un diálogo confrontativo pero fructífero con los enfoques de la
dependencia de los años setenta que, basados en la teoría del imperialismo,
inspiraron las luchas emancipatorias de sectores significativos de las
izquierdas latinoamericanas.[25]
Por último, en relación con el tipo de
industrialización que ambas corrientes de pensamiento promovieron, qué actores
privilegiaron, qué actividades y qué papel reservaron al estado aparecen
nuevamente rupturas. Prebisch, en el planteo estructuralista fundacional, propuso
para la región una industrialización basada en un proteccionismo limitado. Si
bien no era una propuesta liderada por las exportaciones –como las de los
países asiáticos- les otorgaba a las exportaciones primarias y a su fomento un
lugar central, mientras a la industria le reservaba un lugar complementario en una
línea similar a la que había propuesto en el denominado “Plan Pinedo” en 1940
para la Argentina (Azpiazu, Basualdo y Khavisse, 2003). Es decir, postulaba la
necesidad de promover el desarrollo de sectores industriales ligados a aquellos
que poseen ventajas estáticas de cada país con vistas a incrementar las
exportaciones y, en paralelo, sustituir ciertas importaciones con altas
ponderaciones en los coeficientes de importaciones domésticos. Tan limitada era
la industrialización que Prebisch concebía como apropiada, que excluía a los
bienes de capital.
“(…) las industrias y actividades que satisfacen
las necesidades corrientes (…) son las que nuestros países pueden implantar con
menos dificultades, merced a un mercado que se ensancha cada vez más conforme
el incremento de productividad va aumentando el consumo. Si un país logra ese
objetivo, estaría en condiciones de soportar tiempos adversos, sin detrimento
de su consumo corriente y de su ocupación. No necesita para ello forzar la
creación de industrias de capital. Si el grado de desarrollo industrial,
destreza técnica y acumulación de ahorro lo lleva espontáneamente a ello, sería
ciertamente muy halagadora esta comprobación de madurez. Pero habiendo mucho
campo disponible para aumentar la productividad de las actividades destinadas
al consumo corriente, no se advierte qué razón económica habría para seguir
aquel camino”. (Prebisch, 1949, pag. 502).
En
esta cita es posible visualizar como Prebisch, a pesar de sostener en su
diagnóstico que el carácter exógeno del progreso técnico condicionó la
posibilidad de apropiación del mismo por parte de la periferia a través del
sistema de precios, y no planteaba claramente la necesidad de alcanzar un
desarrollo tecnológico endógeno autónomo ni de desarrollar la industria de
bienes de capital en la región. Se trataba de una política defensiva adaptada
al ciclo de los países centrales, fundamentalmente de los EEUU en sus planteos
iniciales.
Si
bien la CEPAL había ido jerarquizando la cuestión tecnológica durante la
hegemonía estructuralista, treinta años después en el marco de la difusión de
un nuevo cambio tecnológico radical, estos aspectos pasaron a ser ponderados
como prioritarios en la crítica al proceso de industrialización en la región y
derivaron en la jerarquización del papel de los sistemas nacionales de
innovación a través de la endogeneización del progreso tecnológico y el
desarrollo de sector de bienes de capital. Sin embargo, el alcance de dicho
objetivo a través del impulso de una estrategia de apertura comercial
asimétrica así como de liberalización de las restricciones a la actuación del
capital transnacional en un contexto de extrema debilidad de los estados, por
la quiebra financiera que produjo la crisis de la deuda externa, favoreció a
los núcleos exportadores domésticos y al capital extranjero en detrimento de
las empresas mercado-internistas y, principalmente, de las clases subalternas
latinoamericanas, que padecieron violentas reestructuraciones regresivas y
vieron acentuadas la concentración y centralización del capital así como la
desigualdad, la fragmentación y la exclusión social.
En
el proyecto cepalino, liderado por Prebisch, las clases subaternas,
particularmente la clase obrera industrial -cuyo poder relativo varía en
función del rol asignado al mercado interno como destino de la producción-, no tenían
un papel importante dado que el mismo resultaba secundario respecto de la
exportación y la morigeración de los impactos regresivos del sistema
centro-periferia en materia distributiva dependía, fundamentalmente, del
incremento de la eficiencia y de su incidencia sobre los niveles salariales
promedio en el largo plazo. Treinta años después, en el proyecto cepalino
renovado liderado por Fajnzylber no se visualiza una jerarquización del rol de
las clases subalternas en el proceso de desarrollo, aunque sí un reconocimiento
de la relevancia que asume la inversión educativa y social, la democratización
de oportunidades y la equidad entendida a partir de una conceptualización
ligada al liberalismo social.
La
principal ruptura en lo atinente al tipo de industrialización promovida por
ambas corrientes se vincula al abandono de la estrategia sustitutiva de
importaciones limitada, originariamente impulsada por el estructuralismo, y su
reemplazo por la construcción de competitividad genuina en la industria para
dar lugar a una inserción exportadora dinámica en el mercado internacional.[26]
En el neo-estructuralismo, hay una jerarquización del mercado externo en
detrimento del interno como base para la acumulación de capital para las
fracciones domésticas y con ella una subestimación del rol de los salarios y
otros ingresos de las clases subalternas de la sociedad como sostén de la
demanda interna, planteo este último vinculado a la concepción keynesiana, así
como del impacto negativo que la salida abrupta del esquema proteccionista
podía ejercer en aquellas actividades y actores afectados por la creciente
brecha de productividad entre el centro y la periferia. Asimismo, el capital no
es discriminado según su origen, su tamaño o su carácter de diversificado o
especializado en la propuesta neoestructuralista que promueve la apertura a la
inversión extranjera directa de modo indiscriminado –por su potencialidad
innovadora-, mientras que el estructuralismo planteaba la primacía, promovida
estatalmente, del capital nacional respecto del extranjero con la excepción de
los sectores en los cuáles el primero no tuviese capacidad de acumulación. Este
constituye un aspecto fundamental que hace confluir la propuesta
neo-estructuralista con la neo-liberal.
En síntesis, si bien el pensamiento cepalino se
mantuvo desde su origen en el marco de la heterodoxia de su tiempo, oponiéndose
principalmente a la ortodoxia neoclásica que sustentó al liberalismo económico
en la postguerra y al neoliberalismo en los años noventa, pasó de promover
activamente el desarrollo hacia adentro (mediante la estrategia sustitutiva de
importaciones moderada) al desarrollo hacia afuera sustentado en competitividad
genuina o sistémica (mediante la estrategia de la transformación productiva con
equidad). Mientras el estructuralismo de postguerra impulsó un proyecto social
que tendería a privilegiar al capital nacional (primario exportador e industrial
selectivamente) en su asociación con el extranjero y a los mercados
subregionales o regionales como complemento de los tradicionales; el
neo-estructuralismo tendió a privilegiar, en la práctica, al capital
transnacional que pasó a predominar en relación con el nacional en virtud de
que se lo posicionó en igualdad de condiciones con este último cuando detentaba
dominancia económica,[27] y
a los mercados externos (tradicionales, regionales y subregionales) por sobre
los domésticos y subregionales.
A modo de reflexión final, cabe agregar que la deriva
del diagnóstico y la estrategia de industrialización cepalinos analizada entre
los dos momentos fundacionales analizados, es presentada por la institución
como una necesaria actualización a las tendencias que experimentó la economía
mundial y regional así como del pensamiento económico (Bielschowsky, 1998b).
Ello resulta indiscutible, más requiere ser complementado con el reconocimiento
de la centralidad que asumió el carácter defensivo y adaptativo de dicha deriva
a la violenta ofensiva neoliberal adoptada por sectores del poder económico
concentrado al interior de cada país en estrecha asociación con el capital
transnacional con el apoyo de gobiernos dictatoriales, en una primera etapa, y
de las instituciones multilaterales de crédito y el gobierno de los Estados
Unidos de América, en una segunda. Dicha ofensiva fue el modo concreto en el
que las estrategias de desarrollo en la región fueron desarticuladas
políticamente a más de cuarenta años de vigencia.[28]
En
términos políticos, la lectura catastrofista de los procesos de
industrialización regionales que impulsó la CEPAL desde los años noventa hasta
el ascenso del neo-desarrollismo en la región, así como el apoyo y legitimación
intelectual que proporcionó a las reformas pro-mercado -particularmente, a las
políticas de apertura económica y desregulación-, contribuyeron significativamente
a la instauración del nuevo orden neoliberal coadyuvado por el desmoronamiento
del proyecto socialista a escala mundial. En ese sentido cabe destacar que si
bien la ISI, con todas sus limitaciones, agudizó, en términos cepalinos, los
problemas de heterogeniedad estructural, dependencia y vulnerabilidad externa,
la misma hizo posible, en mayor o menor medida, la diversificación de la matriz
productiva, el desarrollo de un sendero de aprendizajes tecnoproductivos y
socioculturales significativos, un nivel de crecimiento económico cercano al
que evidenciaron los países más desarrollados del mundo así como mejoras en la
distribución del ingreso y en el bienestar de la población tal como ponen de
manifiesto Bértola y Ocampo (2013) en sus análisis de las renovadas
estadísticas publicadas en años recientes por la propia CEPAL. Resulta
relevante decir entonces que los niveles de bienestar de la población
alcanzados en la fase final de la ISI, disminuyeron cuando dicha estrategia fue
desarticulada violentamente mediante “shocks” neoliberales, para no volver a
recuperarse de la mano de la re-primarización de las estructuras productivas,
el ascenso de los extractivismos, la dependencia financiera y la crisis
socioambiental en la región.
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Recibido:
22/07/2020
Evaluado:
13/09/2020
Versión Final:
10/11/2020
(*) Licenciada en Economía (Universidad de Buenos Aires); Magister en Sociología y Ciencia Política (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales); Doctora en Economía (Universidad Nacional de Rosario). Investigadora y Docente regular de la Universidad Nacional de General Sarmiento y Docente de grado y postgrado en la Universidad Nacional de Luján y en la Universidad de Buenos Aires. Argentina. E-mail: kforcini@campus.ungs.edu.ar / karinaforcinito@yahoo.com.ar ORCID: https://orcid.org/0000-0002-9296-7336
[1] Se agradecen los valiosos comentarios recibidos de parte de Noemí Brenta, Federico Reche y Marcelo Rougier, y se los exime de toda responsabilidad frente a errores u omisiones.
[2] Su desempeño profesional en la Argentina pone de manifiesto una triple inserción, frecuente en el campo de la economía: en el ámbito intelectual y científico, en la función pública y, aunque con menor peso, en la actividad privada. Prebisch se desempeñó como consultor de sectores corporativos empresariales, por caso de la Sociedad Rural Argentina, durante su juventud. Más tarde, su trayectoria se sesgaría hacia el quehacer político-intelectual. En primer lugar, influyó en el devenir de la economía argentina desde el diseño de la política económica durante un período clave para la industrialización como fue 1930-1943. Luego y en menor medida que durante la etapa mencionada, influyó como asesor en la política económica del gobierno militar de la autodenominada “Revolución Libertadora”, también, de modo indirecto incidió, a través de sus ideas, en la política económica implementada por el gobierno del Illia y finalmente se desempeñó como asesor del gobierno de Alfonsín. En el orden internacional, entre 1950 y 1963, Prebisch asumió la Secretaría Ejecutiva de la CEPAL, desde donde ejerció una fuerte influencia sobre las ideas económicas y las políticas de desarrollo en América Latina y el Caribe. Luego, entre 1964 y 1969 intervino activamente en la construcción de las relaciones económicas internacionales entre la región y el resto del mundo como Secretario General de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD). Véase Bielschowsky (1998b), Caldentey, Sunkel y Torres Olivos (2013), Dosman (2001, 2008), Fernández López (1996, 2001), Love (1996), Mallorquín (1994, 2006), Rapoport (2005), Siiking (1991, 1998), Sunkel (1991), entre otros.
[3] Los aportes iniciales de Prebisch en relación con el planteo estructuralista se plasmaron en los textos “El desarrollo económico de la América Latina y algunos de sus principales problemas” (1949) y “Estudio económico de América Latina” (1949). Cabe destacar que el propio Prebisch desde la CEPAL, así como otros estructuralistas, formularon numerosas críticas a lo largo de la ISI tal como se desarrolló en la región cuyo abordaje supera los alcances del presente texto. Véase Caldentey, E., Sunkel, O. y Torres Olivos, M. (2013).
[4] Dicha reformulación contó con las contribuciones de Hecksher-Ohlin, Stolper-Samuelson y Abba Lerner. Para mayores detalles, véase Krugman y Obstfeld (2006, pag. 55 a 90).
[5] El clima intelectual que tuvo lugar entre los años treinta y los setenta centrado en el “desarrollismo” constituyó un consenso reformista que abarcó desde la “Alianza para el progreso”, la concepción militar de que “sin desarrollo la seguridad era una utopía”, el pensamiento de la CEPAL hasta las encíclicas de Juan XXIII. El mismo constituyó la “alternativa” frente al camino abierto por la Revolución Cubana en América Latina y el Caribe para resolver el problema del atraso y la subordinación asociado al subdesarrollo. Al respecto véase Altamirano (2001).
[6] Tal como señala Brenta (2017, pag. 250) la CEPAL era un organismo cuyo presupuesto se negociaba en Washignton, dado que los Estados Unidos de América eran el principal financista de la Organización de las Naciones Unidas.
[7] En relación con las influencias que nutrieron el pensamiento de Prebisch, Brenta (2017, pag. 237) demuestra la relevancia que tuvo la proveniente de su colega y amigo, el economista estadounidense John H. Williams (1887-1980), quien desarrolló una prolífica carrera política e intelectual en su país y desempeñó un destacable papel en la construcción del orden económico de postguerra liderado por los Estados Unidos de América. Dicha influencia se evidencia en el modelo de ajuste del balance de pagos, las críticas a la teoría de las ventajas comparativas del comercio internacional y la adopción de la concepción de un sistema mundial conformado por países avanzados y jóvenes.
[8] Investigaciones recientes han puesto de manifiesto que el proceso tiene continuidad en relación con los términos del intercambio entre las manufacturas que exporta la periferia y las que exporta el centro (de mayor contenido tecnológico). Al respecto consultar Raffer y Singer (2001).
[9] Esto último se reflejaba para Prebisch en el bajo coeficiente de importaciones, las prácticas proteccionistas y la escasez de dinero mundial que caracterizan el comportamiento económico de esta potencia. Algunos de estos factores se atenuaron en las décadas subsiguientes.
[10] La CEPAL entendió a la industrialización sustitutiva como un proceso forzado por el choque externo, el que debía ser racionalizado por la intervención del estado, pero que, en esencia, era una solución subóptima que involucraba limitaciones y riesgos prácticos. “Las tres principales justificaciones para la industrialización sustitutiva se plantearon en la primera formulación de la CEPAL a fines del decenio de 1940 y durante el de 1950. Primero, la restricción externa al crecimiento se atribuía a la caída de la relación de precios del intercambio para los productos primarios y a las barreras de acceso al mercado para las manufacturas, que necesitaban una fuente interna de crecimiento. Segundo, se advirtió la necesidad social de aumentar rápidamente el empleo para absorber la fuerza de trabajo creciente y ofrecer mejores oportunidades a la fuerza de trabajo subempleada de la agricultura campesina, lo que los sectores primarios de exportación no podían lograr. Tercero, la industrialización bajo la dirección del Estado fue vista como la única forma de generar rápidamente progreso tecnológico, porque los beneficios de un aumento de la productividad en el sector primario de exportación serían percibidos por los importadores y no por los exportadores” (FitzGerald, 1998, pag. 48 y 49).
[11] En el caso de Prebisch, la reforma agraria no se encuentra incluida en esta etapa de su pensamiento aunque sí lo estuvo en períodos pretéritos (Caldentey, Sunkel y Torres Olivos (2013, pag. 15).
[12] Cabe destacar que la propuesta de Prebisch no era necesariamente la única compatible con el diagnóstico cuyas bases había contribuido a elaborar, tal como lo demuestra la apropiación crítica de dicho encuadre por parte de los teóricos de la dependencia en los años subsiguientes sobre la base de la teoría del imperialismo. Véase Dos Santos (2003).
[13] Para un análisis más detallado de esta línea interpretativa véase Gerschenkron (1962), Barrington Moore (1966), Wallerstein (1974), Marini (1973), Dos Santos (2003), entre otros.
[14] Fajnzylber trabajó como asesor de diferentes organismos del sistema de la ONU en Brasil y en diversas instituciones de investigación y en la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI) en México. En 1971, con el gobierno de Allende fue nombrado Director de Programación de la Secretaría Ejecutiva de Relaciones Económicas Externas del Banco Central de Chile. El golpe de estado de septiembre de 1973 lo obligó a exiliarse en México. Luego de una prolífica estadía en México, en 1986, asumió la dirección del Departamento de Desarrollo Industrial de la CEPAL en Chile. Fajnzylber optó por desarrollar sus aportes en el seno de la institucionalidad multilateral de la región. Su aporte a los cuadros técnicos gubernamentales se materializó a través de un número significativo de profesionales jóvenes que desarrollaron a su lado las tesis de grado, y posteriormente se incorporaron a labores vinculadas a la política industrial en el sector público. Como miembro del Directorio de Fundación Chile contribuyó además a la incursión de esta entidad público-privada en ámbitos productivos y en servicios tecnológicos considerados promisorios, con el fin de generar, capacidades nacionales de oferta en tales actividades (Maggi y Messner; 2001).
[15] Este concepto se vincula, para Fajnzylber, a la capacidad de la economía de exportar, defender el mercado interno y generar bienestar económico a su población. Es la capacidad que tiene un país para mantener e incrementar su parte del mercado a escala internacional, y, al mismo tiempo, la capacidad de mejorar las condiciones de vida de su población. Cabe aclarar que no es la orientación a la exportación per se la que genera estos efectos dinamizadores, sino el hecho básico de que la producción exportada, aun cuando tenga un elevado contenido de insumos importados, es objeto de procesamiento local con lo cual se incorpora y difunde la lógica industrial al interior del entramado productivo (Torres Oliva, 2006, pag 190). La competitividad genuina (estructural) se opone en su concepción a la espúrea, basada en la devaluación cambiaria y los bajos niveles salariales como ocurre en muchos países de América Latina.
[16] Al respecto, los textos de referencia de su autoría son “La Industrialización trunca de América Latina” (1983) e “Industrialización en América Latina: de la ‘caja negra’ al ‘casillero vacío’: comparación de patrones contemporáneos de industrialización” (1990). Cabe mencionar que el trabajo realizado por Fajnzylber en dichos textos, remitía al análisis crítico de las experiencias de industrialización de la región y al diseño, a partir de ello, de una estrategia superadora, más no estuvo centrado en el nuevo escenario que estaba conformándose a nivel internacional en virtud del predominio de la financierización bajo la hegemonía neoliberal. Asimismo y de modo complementario, su temprana muerte impidió que tuviera la oportunidad de reflexionar críticamente respecto de la viabilidad política de su propuesta y de intervenir en las complejas coyunturas que enfrentaron los países de América Latina a partir de la última década del siglo pasado. Por el contrario, Prebisch tuvo la posibilidad de revisar durante dos décadas sus planteos iniciales en la CEPAL así como de evaluar todo el programa fundacional del estructuralismo entre 1980 y 1983.
[17] Véase Sztulwark (2003).
[18] Se trata de un nuevo regionalismo asociado a la pérdida de peso de la distancia en la determinación de los costos de transacción vinculados con la coordinación económica en virtud de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación. Véase Fuentes (1994).
[19] Para un abordaje con mayor profundidad véase Garay (1997) entre otros autores.
[20] Entre dichas fallas se encontraban la ausencia de un mercado de capitales, la inapropiabilidad de los costos de aprendizaje asociados a los desarrollos industriales pioneros, entre otras.
[21] Dicho círculo se sustentaba en una cantidad importante de supuestos axiomáticos que no necesariamente se cumplen en la práctica anulando los efectos derrame positivos enfatizados por el autor.
[22] Tal como sostiene Torres Olivos (2006, pag. 166 y 167) “…Su magnitud y estructura interna constituyen un factor explicativo importante para el análisis de la dinámica industrial; en su condición de portador material de progreso técnico, ejerce influencia en las modificaciones que experimenta la productividad de la mano de obra y de la inversión y, en consecuencia, de la competitividad internacional de las economías nacionales. En el funcionamiento del sector productor de bienes de capital, ejercen influencia factores institucionales tales como la relación sector público-sector privado y la internacionalización del sector industrial. En buena medida (el sector de producción de bienes de capital) constituye un hilo conductor para la reflexión sobre la especificidad que adoptan los sistemas industriales nacionales. En particular, la magnitud de su presencia y comportamiento marca una de las diferencias fundamentales entre las economías industriales avanzadas y las semiindustrializadas, en especial las de América Latina.” En la década del setenta, la participación de los bienes de capital en el producto manufacturero (de los países avanzados) alcanzó proporciones cercanas al 40%, destacándose (…) el caso del Japón, donde se acercó al 50%. Es interesante señalar que en Brasil, el país de América Latina donde la producción de bienes de capital está más avanzada, la proporción en 1974 era de 14,5%.
[23] Cabe mencionar que para Prebisch, así como para otros partidarios del estructuralismo, el accionar del capital extranjero requería ser restringido por sus potenciales efectos negativos en el largo plazo sobre el balance de pagos. Para un análisis pormenorizado del problema de la vulnerabilidad externa en Prebisch consultar Fiszbein (2011). Fajnzylber jerarquizó en este punto el papel de la estructura de incentivos a la conducta del agente propuesto por la Nueva Economía Institucional en detrimento de la cuestión del origen del capital de central importancia en la perspectiva estructuralista y más aún en la dependentista.
[24] En el período hubo un creciente acercamiento de las corrientes ortodoxas a las heterodoxas en economía y viceversa. Este fue un efecto de campo cuyas especificidades exceden el alcance del presente trabajo, pero que ha afectado también a la propuesta neo-estructuralista.
[25] Dicho desplazamiento no se encuentra disociado, sin lugar a dudas, del fuerte impacto de las dictaduras latinoamericanas que se produjeron durante los procesos de industrialización en la región. Ansaldi (2004) al respecto sostiene que fundamentadas en la Doctrina de Seguridad Nacional, “(...) las dictaduras institucionales de las fuerzas armadas en América Latina pretendieron ser correctivos de los que consideraban “vicios de la democracia”, particularmente los generados por los populismos (Brasil, Argentina), el reformismo socialista (Chile) y/o la amenaza popular de la izquierda revolucionaria (Uruguay, Argentina). En su práctica, terrorismo de estado incluido, llegaron a una coordinación supranacional de la represión, incluso por encima de diferencias importantes en otros campos”. Las mismas conforman en la mirada del historiador “matriuskas de terror” en la medida en que “(...) pueden verse como unidades independientes pero sólo funcionan en conjunto”, refiriéndose a las dictaduras de Guatemala (1954-1957), de Paraguay (1954-1989), de Brasil (1964-1985), de Perú (1968-1980), de Bolivia (1971-1978), Ecuador (1972-1976), de Chile (1973-1990), de Uruguay (1973-1984), de Argentina (1976-1983), entre otras.
[26] Cabe destacar que la renovación produjo un enfrentamiento teórico pero también generacional entre los partidarios del estructuralismo y del neoestructuralismo fuera y dentro de la CEPAL según Maggi y Messner (2001).
[27] De hecho, las regulaciones que promovían el contrate o compre nacional fuero abolidas a partir de los procesos de apertura en América Latina y el Caribe aunque dichas preferencias no lo hicieron en gran parte de los países considerados desarrollados.
[28] En esta dirección FitzGerald (1998, pag. 52) sostiene que: “El problema central al evaluar la industrialización sustitutiva es la eficiencia dinámica, no la estática. El resultado de la protección y de la intervención gubernamental debería entonces medirse por las altas tasas de inversión productiva en la industria. Si la intervención estatal podía asegurar una rápida acumulación por las empresas privadas, parecía razonable esperar que a la postre las economías de escala y el aprendizaje por la práctica las haría capaces de competir internacionalmente. Los niveles de protección arancelaria y de distorsión de precios hacia 1970 eran similares a los de Asia oriental en esa misma época (Taylor, 1996), cuando la CEPAL ya había reconocido las limitaciones de la industrialización sustitutiva y ya hacía algún tiempo que se estaba virando hacia la promoción de las exportaciones en la región.”