Presentación del Dossier:

Políticas de asilo y refugio en la historia de América Latina y el Caribe (siglos XIX-XXI)

 

 

Mario Ayala(*) y Daniela Morales Muñoz(**)

 

 

 

Las prácticas del exilio y el asilo son de larga data en la historia de la humanidad. En América Latina, el exilio -entendido como la exclusión de opositores de las esferas públicas y del territorio nacional- ha sido un mecanismo central de la vida política de los diferentes países de la región desde el período de las guerras de independencia y la consolidación de los Estados-nación en el siglo XIX hasta convertirse en parte de su cultura política (Sznadjer y Roniger, 2013). De igual forma, el asilo ha sido la figura recurrente, primero como tradición y luego como institución jurídica, para brindar protección internacional por razones políticas a quienes la han requerido.

Desde el primer tercio del siglo XIX, producto de la inestabilidad política de la región, la práctica sistemática del destierro condujo al desarrollo temprano de una reglamentación sobre asilo y extradición que pudiera regular las divergencias surgidas entre los países como consecuencia de su aplicación.[1] Poco a poco, pero sobre todo a partir de la primera mitad del siglo XX, ese conjunto de normas se fue transformando hasta adquirir el carácter de una institución jurídica propia del derecho interamericano. Como muestran los artículos dedicados al siglo XIX en este dossier, durante la primera mitad de este siglo, la ausencia de acuerdos y tratados jurídicos que regularan las prácticas de asilo diplomático y territorial provocaron conflictos entre países vecinos e incluso intervenciones de potencias europeas, afectando la estabilidad interna y externa, por el juego político que podían realizar sobre el estado expulsor los gobiernos de acogida y los exiliados.

En 1889, en un contexto que se caracterizó por permanentes contiendas civiles y militares en Sudamérica (Figallo, 2013:48), que expulsaron al exilio a miles de políticos, combatientes y caudillos locales, muchas veces acompañados de sus familias, cinco países sudamericanos (Argentina, Bolivia, Paraguay, Perú y Uruguay) firmaron en Montevideo el Tratado sobre Derecho Penal Internacional en el que se establecieron principios normativos sobre el derecho de asilo y la no extradición, sentando las bases para la posterior evolución de la figura jurídica en el siglo XX.

En 1928, en la sexta Conferencia Internacional Americana de La Habana, veinticuatro países de América Latina suscribieron la primera convención sobre Asilo, considerado el primer instrumento típicamente latinoamericano, en el que se incluyó la regulación del asilo diplomático. Es decir, el otorgamiento de asilo en legaciones diplomáticas, cuya práctica había sido hasta entonces un rasgo característico en América Latina a partir de la doctrina Calvo sobre el principio de extraterritorialidad de las embajadas.

Una segunda convención sobre asilo y un Tratado Sobre Asilo y Refugio Político celebrados en Montevideo, en 1933 y 1939, respectivamente, resolvieron algunos temas que seguían quedando pendientes en la regulación del asilo, como por ejemplo, establecer la diferencia entre delito político y delito común; establecer a quién le corresponde la calificación del delito, así como las obligaciones que adquiere el Estado cuando decide otorgar protección a los perseguidos políticos.

Tras las experiencias del exilio republicano español y de acogida de otros perseguidos del fascismo y el nazismo en Europa, pero sobre todo, del conflicto bilateral generado en 1948 entre Perú y Colombia por el emblemático caso del asilo diplomático que el gobierno colombiano otorgó a Víctor Raúl Haya de la Torre, líder de la Alianza Popular Revolucionaria Americana (APRA), se planteó en la región la necesidad de afinar las reglas hasta entonces existentes en relación con el asilo. Para hacerlas más claras y precisas y evitar disputas como las que se habían detonado con el asilo concedido al líder aprista, un caso que para su resolución se llevó hasta la Corte Internacional de Justicia.

Así se llegó a la sanción de las Convenciones interamericanas sobre Asilo Diplomático y Asilo Territorial, en 1954 durante la Décima Conferencia Interamericana celebrada en Caracas, donde se hizo una distinción clara entre asilo diplomático -entendido como la protección de perseguidos por razones políticas que puede brindar un Estado en territorio extranjero amparado en la prerrogativa del principio de extraterritorialidad de las delegaciones extranjeras-, y asilo territorial -el que puede ofrecer un Estado en su propio territorio a personas perseguidas políticas provenientes de otros Estados- (Dutrénit, 1999). Las convenciones de Caracas se convirtieron a partir de entonces en la base normativa con la que se abordaron los casos de asilo que se presentaron en las primeras décadas de la segunda mitad del siglo XX en la región latinoamericana.

Simultáneamente, en el ámbito internacional desde el fin de la Segunda Guerra Mundial el asilo territorial tuvo un reconocimiento universal a partir de la institución del refugio en el sistema de la Organización para las Naciones Unidas (ONU). El derecho de asilo fue reconocido en 1948 tanto en la Declaración Universal de los Derechos Humanos de la ONU, como en el artículo XXVII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. Además, la ONU creó, en diciembre de 1950, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) con el objetivo de dirigir y coordinar la acción internacional para la protección de los refugiados.

Sin embargo, los países latinoamericanos continuaron recurriendo mayormente a la institución del asilo interamericano hasta la década de 1970, lo que condujo a la confusión sobre los términos asilo-refugio y a entenderlos como una dualidad de sistemas de protección de perseguidos. Dualidad que ha prevalecido hasta hoy en la política de los Estados de la región, con consecuencias negativas sobre la seguridad y los derechos de los perseguidos y desterrados políticos solicitantes de protección internacional.

Las dictaduras de Seguridad Nacional que se instalaron en el subcontinente durante las décadas de 1960 y 1970 y sus métodos de represión masivos provocaron la exclusión y persecución de decenas de miles de opositores políticos y sectores desafectos de las esferas públicas y políticas nacionales. Este fenómeno de masificación de los desplazamientos en la región a partir de la década del 60, se caracterizó por la diversificación del perfil de los solicitantes de protección internacional y frente a la inédita situación los Estados se acercaron más al sistema universal de protección de refugiados. Según Jaime Esponda Fernández (en Franco, 2004) las violencias estatales de la década del setenta en la región tuvieron dos consecuencias generales: por un lado, pusieron a prueba la voluntad política de los Estados con tradición de acogida, y que se declaraban respetuosos de la institución; y por el otro, mostraron los límites de la institución del asilo interamericano ante demandas de protección masivas, introduciendo la discusión sobre la figura legal del refugio de la ONU y la necesidad de que los Estados latinoamericanos firmaran y ratificaran las Convenciones y Protocolos sobre Refugiados.^[2] En los países que podían brindar protección a aquellas personas se pusieron al descubierto tensiones y discusiones entre adoptar una política exterior de respeto del derecho de asilo o al refugio, y de defensa de los derechos humanos; u otra, que priorizara razones de Estado como las relaciones bilaterales, la política inmigratoria, la seguridad interna, o la ideología de los solicitantes de protección internacional.

Actualmente los exilios, asilos y refugios se reeditan dadas las masivas migraciones forzadas internacionales producto de guerras y conflictos internos y externos, como lo demuestra el actual debate regional y mundial sobre diversos casos de asilados diplomáticos y territoriales en América Latina y Europa. Situación que propicia un necesario debate sobre los mecanismos de protección de perseguidos políticos entorno a la aplicación de las Convenciones Interamericanas de Asilo y las Convenciones y Protocolos sobre Refugiados de Naciones Unidas en una perspectiva histórica desde el siglo XIX hasta el presente en escalas locales, regionales y transnacionales.

El estudio del fenómeno implica correlacionar las políticas de exilio con el desarrollo de la reglamentación del asilo en sus dos variantes regionales (el asilo diplomático y el asilo territorial) y en el sistema de Naciones Unidas (el refugio). Lo cual crea un campo de investigación en torno a las políticas de asilo de Estados soberanos, su aplicación y práctica situada en diversos contextos, pensándolas como políticas que son definidas por los gobiernos y diplomáticos en interacción con diversos actores internos y externos. Es decir, para lograr estos objetivos de investigación es clave reconstruir y comprender los contextos y múltiples factores que inciden en la definición de las políticas de asilo, como la ideología del gobierno (o la coalición de gobierno) y de los diplomáticos, los intereses en juego en las relaciones bilaterales, la legislación interna del país de acogida, las presiones que puedan hacer actores internos y externos para una política activa o restrictiva, entre otros.

En definitiva, este dossier titulado “Políticas de asilo y refugio en la historia de América Latina y el Caribe (siglos XIX-XXI)”, se propone como un espacio de discusión de trabajos de investigación empíricos y teóricos originales y novedosos que abordan la cuestión de las prácticas de asilo y refugio producto de las prácticas de exilio de los países latinoamericanos desde los inicios del periodo independiente hasta la actualidad, incluyendo también el tema de las políticas de retorno, no retorno y la formación de diásporas.

 

Contenidos del dossier

 

El primer artículo, “Exilio y la codificación del derecho de asilo en América del Sur, siglo XIX”, de Edward Blumenthal, examina la relación entre el exilio y la codificación del derecho de asilo en América Latina antes de 1889. En este trabajo original y fundamental para conocer la historia del derecho de asilo en la región, que se apoya en un erudito trabajo con fuentes de época y la bibliografía acumulada sobre el tema, Blumenthal muestra el contexto político y las coyunturas que habilitaron los debates sobre el asilo en el periodo pos-independencia en el marco de las prácticas asociadas al exilio. El derecho de asilo habría comenzado a codificarse tempranamente en América del Sur, y el asilo diplomático “acarreó problemas para las nuevas autoridades independientes, porque la práctica del exilio y el asilo fue a menudo una fuente de inestabilidad, provocando conflictos entre países vecinos e intervenciones europeas”, afirma el autor. Al mismo tiempo, una parte importante de las élites latinoamericanas tuvieron que recurrir al asilo en razón de sus actividades políticas. En una serie de tratados y conferencias internacionales, se buscó a la vez limitar y proteger la práctica del asilo en América del Sur, en particular el asilo diplomático considerado ilegítimo por la mayor parte de los juristas europeos. En el Congreso de Derecho internacional privado de Montevideo de 1888/89, el derecho de asilo fue codificado por primera vez en un tratado ratificado por seis países sudamericanos, sentando las bases de la evolución de la figura jurídica en el siglo XX.

En “El asilo de José Tadeo Monagas en la Legación de Francia en Caracas, 1858”, Yepsaly Hernández Nuñez, expone una reflexión en torno a las problemáticas que estuvieron asociadas a la codificación del asilo en el derecho internacional durante la segunda mitad del siglo XIX, a través del caso del ex presidente José Tadeo Monagas, quien tras su renuncia a la primera magistratura de Venezuela en 1858, se asiló en la sede de la Legación de Francia en Caracas, ocasionando una fuerte confrontación político-diplomática que derivó en la suspensión de los nexos establecidos entre ambos países. El caso, rastreado de manera sugerente por la autora, a través de la correspondencia diplomática, detonó varios debates políticos y jurídicos relacionados particularmente con la figura del asilo diplomático en un contexto de creciente interés en el ámbito internacional por reglamentar la figura del asilo, mostrando con claridad las divergencias que en torno a la misma prevalecían en las posiciones latinoamericanas y europeas en aquellos años.

En “La relación bilateral México-Brasil y el asilo diplomático en los primeros años del régimen militar brasileño”, Daniela Morales Muñoz documenta un caso en el que la aplicación del asilo diplomático en una coyuntura crítica, condujo a un serio conflicto bilateral entre dos países latinoamericanos que previamente habían iniciado un proceso de acercamiento sin precedente. Nos referimos a México y Brasil, que al despuntar la década de 1960 habían anunciado la “refundación” de sus relaciones comerciales y culturales en el contexto de crecimiento notable que atravesaban sus economías, proceso que se vio abruptamente interrumpido con el golpe de Estado cívico-militar que derrocó al presidente Joao Goulart y su proyecto reformista de gobierno en abril de 1964. La invocación por parte del gobierno de México de la Doctrina Estrada en la coyuntura del golpe y su posición de apertura a otorgar asilo diplomático a los perseguidos políticos de los militares brasileños; las discusiones por el respeto del derecho de asilo y la extraterritorialidad de las embajadas, derivaron en el deterioro de la relación bilateral entre México y Brasil, misma que pasó por el incumplimiento por parte del gobierno militar de sus obligaciones en materia de asilo político y la aplicación de presiones sobre la representación diplomática mexicana a través de diferentes métodos. El texto, construido con fuentes diplomáticas de los archivos de México y Brasil, muestra cómo la postura del gobierno mexicano frente al de Brasil se modificó tras la llegada a la Presidencia de México de Gustavo Díaz Ordaz, quien restableció las relaciones diplomáticas con los militares brasileños con consecuencias negativas en la aplicación de la tradicional política de asilo que distinguió la política exterior de México a lo largo del siglo XX. El caso muestra, por un lado, que a pesar de la existencia de un marco regulatorio en materia de asilo, como el que se había logrado en el ámbito interamericano hacia la década de los sesenta, la aplicación en ciertas coyunturas críticas del mismo no había excluido la posibilidad de la generación de conflictos entre los países involucrados. Al mismo tiempo, queda también expuesto el alto nivel de subjetividad que puede imperar en la aplicación de las políticas de asilo en función, del contexto y de las afinidades o desencuentros existentes entre determinados gobiernos.

En “Los detractores del asilo político sudamericano en la prensa de los setenta en la Ciudad de México”, David Ulises Delgado González, busca documentar la construcción de un discurso periodístico adverso a los asilados políticos sudamericanos que llegaron a México en la década de 1970 como consecuencia de la violencia desatada por los regímenes autoritarios que se impusieron por la fuerza en los países del Cono Sur. Para ello, centra su análisis en los textos publicados por un grupo de periodistas en El Heraldo de México, en los que el autor detecta la intención deliberada de provocar reacciones desfavorables hacia los exiliados utilizando recursos, como un fuerte nacionalismo defensivo con elementos racistas y xenófobos, instalado históricamente en la cultura de una parte de la sociedad mexicana, e incluso, en la legislación nacional. Apoyado en una importante revisión de fuentes bibliográficas y hemerográficas, Delgado González hace un recorrido por la situación histórica de la extranjería en el México posrevolucionario, expone las características que han distinguido su política de asilo y ofrece un amplio panorama del contexto político y social en el que surgieron los discursos aludidos. Para el autor, la presencia en la prensa oficialista de ese discurso adverso hacia los desterrados políticos sudamericanos durante la presidencia de Luis Echeverría Álvarez, que se presentaba hacia el exterior como un defensor inquebrantable de los perseguidos políticos latinoamericanos, son una muestra de los matices existentes en el comportamiento del régimen político mexicano frente a los asilados políticos, en donde Delgado González detecta una continuidad influenciada por la gestión migratoria que predominó en México a lo largo del siglo XX.

Uno de los aportes que en años recientes se ha hecho en el marco de la corriente historiográfica conocida como Historia del Tiempo Presente en relación con el campo de estudio de los exilios, ha sido el estudio de las experiencias de exilio vividas en los periodos de la infancia. En esa línea se inscribe el propositivo trabajo que Silvia Dutrénit Bielous y Araceli Leal Castillo presentan en este dossier bajo el título “Asilo diplomático y momentos de la cotidianidad infantil: memoria y testimonio”. Su objetivo central es reconstruir, a través de testimonios aportados por quienes estuvieron involucrados, la experiencia de vida cotidiana que alrededor de 40 niños uruguayos tuvieron en la embajada de México en Montevideo, en el marco del asilo diplomático que les fue concedido junto a sus padres o familiares durante la dictadura militar en Uruguay. Se trata de un artículo que, en primer lugar, busca visibilizar que la represión sistemática que aplicaron las dictaduras militares impuestas en el cono sur en la década de 1970, no solo estuvo enfocada en diferentes sectores de la sociedad, sino que también alcanzó a afectar a diferentes generaciones de la población, incluyendo a los menores. Hilando remembranzas de la vida cotidiana que se vivió en la embajada mexicana de Montevideo, las autoras reconstruyen una experiencia ejemplar, no solo por la solidaridad y empatía con la que fueron acogidos por parte de los diplomáticos mexicanos encabezados por el embajador Vicente Muñiz Arrollo, sino también por la forma en la que los asilados fueron capaces de organizarse, haciendo a un lado sus diferencias y trabajando cotidianamente en la construcción de una relación intergeneracional muy interesante. A la vez, el texto debe considerarse como un esfuerzo encaminado a ponderar la importancia del testimonio como fuente especial para el conocimiento histórico, apelando a que la subjetividad del primero nunca sea confundida con una visión explicativa general de los procesos estudiados, sino que sea valorado como un instrumento que ayuda a conocer y comprender las circunstancias que enfrentaron los protagonistas.

La reciente apertura de los llamados “archivos de la represión” en varios países de América Latina ha ido rebelando ante los ojos de los historiadores nuevos datos, temas, trayectorias, personajes y posibilidades de abordaje para el estudio de lo ocurrido en las dictaduras de Seguridad Nacional durante las décadas de 1960 y 1970. El artículo “Un ´buen muchacho´ peronista: notas sobre un peronista ortodoxo asilado en Brasil” de Jorge Cristian Fernández, es un buen ejemplo de ello. La identificación del periodista argentino José María Villone en los archivos de la represión brasileña rebelaron al autor no solo la participación de ese controvertido personaje ligado al siniestro López Rega -jefe extremista de la Tripe A-, en actividades políticas clandestinas durante su exilio en Porto Alegre, Brasil, ocurrido entre 1958 y 1973, periodo anterior a su participación como Secretario de Prensa en el gobierno de Isabel Perón; sino también, de la existencia de una red de contactos formada por peronistas ortodoxos en Brasil, de la que ese personaje formó parte. Atendiendo un orden cronológico, el autor ofrece un ameno y bien documentado recorrido por la trayectoria del periodista argentino que inicia con su destierro en Brasil tras el golpe de 1955, años en los que además de haberse vinculado con López Rega, formó parte, desde la estratégica frontera brasileña, de una amplia red de emisarios-informantes-asesores o articuladores políticos que actuaban al servicio del general Perón en diversos países de América Latina y Europa. A su regreso a Argentina, según registra el autor, Villone se incorporó al gobierno de Isabel Perón e inició el periodo más tenebroso de su carrera política respecto a la cual Fernández establece un paralelismo muy interesante con la modalidad represiva que imperó durante la dictadura argentina post-76, al observar que ambas interconectaron mecanismos legales y públicos con métodos irregulares y clandestinos. La construcción narrativa histórico-biográfica sobre Villone continúa hasta el periodo posterior al golpe militar de 1976, cuando éste vive el ocaso de su carrera política y de ser un alto funcionario de gobierno se transforma en un criminal prófugo, catalogado paradójicamente como “subversivo” junto a militantes de izquierda como los que él mismo había duramente combatido. Finalmente, el caso de Villone incluye un detalle muy interesante relacionado con la disputa jurídica política que se dio entre los gobiernos militares de Argentina y de Uruguay, en torno a la solicitud de extradición que el primero hizo cuando este personaje fue detenido en Uruguay. Villone pudo escapar de la extradición y se benefició de una práctica conocida como refoulment (devolución), que fue facilitada por la existencia de una coordinación represiva como la Operación Cóndor, pero que era violatoria de un principio central de la protección internacional otorgada a los refugiados y asilados, poniendo en evidencia que la coordinación represiva no atendía los límites de la legislación internacional.

Partiendo de que el exilio chileno tuvo un carácter diaspórico y creó en el campo internacional una amplia red de resistencia y denuncia, en “Entre Chile y Argentina. Análisis para una historia del exilio chileno entre dictaduras y democracias (1973-1990)”, Soledad Lastra demuestra que sin embargo fue en la limítrofe Argentina en donde una gran cantidad de exiliados chilenos/as encontraron inmediatamente un lugar de refugio, que posteriormente se abrió a experiencias de tránsito, reorganización y también de represión y desaparición. La autora se propone construir una síntesis de la historia del exilio chileno en Argentina en ese largo período, a través del estudio de cuáles fueron las principales características, reconociendo los complejos engranajes por los que transitó la recepción en Argentina, algunos “usos” que los gobiernos de facto y democráticos hicieron sobre el exilio y el retorno de chilenos como mecanismos de administración/contención de la oposición política. También se ocupa de los esfuerzos de organización y activismo revolucionario y humanitario de la comunidad chilena que incidió en su visibilización y/o estigmatización y las tensiones que se generaron en las relaciones bilaterales de Chile y Argentina, conforme se avanzaba en un proceso democratizador en la región. En suma, en tanto esfuerzo de sistematización el trabajo de Soledad Lastra ofrece una interpretación que comprende las articulaciones que se tejieron entre la dimensión punitiva y receptiva del exilio chileno en la Argentina.

En “La cristalización de diásporas y la capitalización de redes posexiliares en el Cono Sur”, el reconocido sociólogo comparativo Luis Roniger incursiona en una temática novedosa, aún incipiente, que es el estudio de las diásporas de nacionales de países del Cono Sur, formadas en periodos posexiliares, sus conexiones trasnacionales y las políticas de reintegración adoptadas por sus países de origen durante las transiciones democráticas. Las diásporas, formadas por exiliados y expatriados conosureños, que al terminar las dictaduras decidieron permanecer en sus países de residencia y convertirse en extranjeros junto a otros connacionales que llegaban a esos países en nuevas olas de migración, formaron comunidades de nacionales en el exterior cuya importancia fue poco a poco reconocida en sus países de origen, donde se generaron políticas de reintegración que favorecieron el trabajo en red, y llegaron a contemplar el posible derecho al voto desde el extranjero. Roniger, que se detiene para el análisis en los casos de las diásporas procedentes de Uruguay, Argentina, Chile y Paraguay, sugiere que el proceso masivo de exilio y expatriación produjo una ampliación de lo que se entendía hasta entonces como “lo nacional” y un refuerzo de las dimensiones trasnacionales que generó, a ritmos diferentes y con resistencia variable en cada país, apoyos a iniciativas conjuntas de retornados, connacionales radicados en el territorio nacional y otros en el extranjero, promovidas por los países de origen, destacando entre ellas las dirigidas a las comunidad científica, de profesionales y de empresarios. Es particularmente interesante la información desplegada por el autor en relación a la forma en la que en los países de origen se va tomando conciencia en torno al potencial que tiene la diáspora desde el exterior para contribuir y enriquecer las perspectivas de inserciones globales, innovación y desarrollo, dando paso al diseño de políticas y agencias de reconexión con las comunidades en el exterior, desde instancias de gobierno pero también, de manera importante, desde la sociedad civil e, incluso, a políticas de reconocimiento de derechos políticos.

 

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